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纪检监察干部“纪法衔接”业务培训课件(全文完整)

时间:2022-04-28 16:40:03 公文范文 浏览量:

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纪检监察干部“纪法衔接”业务培训课件(全文完整)

纪检监察干部“纪法衔接”业务培训课件

党的十八届******审议通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国******党内监督条例》,这与《中国******廉洁自律准则》和《中国******纪律处分条例》一道,体现了我们党坚持党要管党、全面从严治党的整体性要求,构筑起了一个思想建党和制度治党紧密结合的党的建设新战略,充分展现了新形势下我们党坚持纪在法前、纪法分开、纪严于法,推动纪法衔接的新理念新思想。

“纪”与“法”,是两个不同的概念。“纪”指的是党的纪律,是党组织和党员必须遵守的行为准则;“法”指的则是国家法律,体现的是国家意志,约束和规范的对象是全体公民和法人。两者虽然统一于依法治国的大背景下,但只有坚持纪法分开,才能使党的纪律与国家法律既各司其职、分工协作,又配套联动、相得益彰。

新修订的两项法规最为鲜明的特色就是纪法分开、纪在法前、纪严于法,各级纪检监察机关必须准确认识和把握纪与法的关系。

一、坚持纪在法前,推动纪法衔接的重大意义

一是纪在法前,促进党内法规同国家法律的衔接和协调。党的十八大以来,以******同志为核心的党***以改革创新精神加强党的建设,推动党员干部廉洁自律、规范党内政治生活、加强党内监督,开拓了马克思主义党建理论新境界,开创了党的建设新局面和党风政风新气象。******同志在***纪委***上强调:“要把纪律建设摆在更加突出位置,坚持纪严于法、纪在法前”,“用纪律管住全体党员。”坚持纪在法前,用铁的纪律从严治党,让党内法规同国家法律相互衔接协调,这是我们党管党治党的理念创新。

纪在法前、纪法衔接,强调纪法分开、纪严于法。纪法分开就是在党内法规的修订上要和国家法律相分开,不能纪法混淆、界限模糊;在执行上涉及党内法规的归纪检审查,涉及国家法律的归司法检控,避免纪委和司法工作的重复交叉。纪在法前、纪法衔接,强调党内法规内容修订上坚持纪法相互衔接,执行上党纪处分和法律制裁协同作用。纪在法前绝不意味着把纪律和法律完全割裂开来,实质上是纪严于法、纪法衔接。《纪律处分条例》除了在总则中重申党组织和党员必须模范遵守国家宪法法律外,还特别强调:凡是触犯刑法已经犯罪的党员,都要受到党纪的严厉处分,这就意味着对违法的党员有着党纪和国家法律的双重惩罚。《纪律处分条例》还在实践层面工作机制上,充分发挥反腐败协调小组的作用,加强纪检机关与司法机关在信息互通、行为界定等方面的协调配合,把执纪执法贯通起来,努力实现党内法规与国家法律的无缝对接。《党内监督条例》则突出党内监督必须把纪律挺在前面,正确运用监督执纪“四种形态”。

坚持纪在法前、纪严于法,有助于促进党内法规同国家法律的衔接和协调。“违法”必先“破纪”,法律底线被践踏,往往是纪律红线一退再退的必然结果。******同志强调:“党章等党规对党员的要求比法律要求更高,党员不仅要严格遵守法律法规,而且要严格遵守党章等党规,对自己提出更高的要求。”只有坚持纪在法前、纪严于法,才能突出强调党员和党组织区别于普通公民的政治责任,唤醒全党特别是党员领导干部的党章党规党纪意识,进而才能以更高标准、更严要求,更好履行自己的职责,抵御公权力被滥用、国法被践踏的危险。

二是全面从严治党必须坚持纪在法前、纪法衔接。中国******是中国工人阶级的先锋队,同时也是中国人民和中华民族的先锋队,这就要求各级党组织及广大党员干部必须接受更加严格的纪律约束。加入了中国******,就意味着要尽更多的义务,在政治上更加强调忠诚,组织上更加讲究服从,行动上更加讲求纪律。党员干部只有以更高的标准、更严的纪律约束自己,不断增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力,才能永葆******人的纯洁性和先进性。

法律是治国之重器,纪律是治党之戒尺。党内法规是党为保持其党性原则、实现党的宗旨、贯彻党的路线、方针的需要而制定的约束党组织和党员的行为准则和规范,是党的各级组织和全体党员的底线;法律体现国家意志,是由立法机关制定、由国家政权保证执行的行为规则,是全体公民的底线。国家法律主要针对违法犯罪行为,而党内法规则在党员违反党的政治纪律、生活作风等方面更具约束力。坚持全面从严治党必须坚持纪在法前、纪法衔接,以党内法规和国家法律两条红线来管党治党:以党章党规党纪——这一仅限于党员干部的特殊要求作为底线,以作为一个普通公民必须遵守的底线和准则——国家法律作为底线,共同来约束广大党员干部,让党内法规同国家法律相互衔接协调,共同发挥作用。

当前和今后一个时期,坚持全面从严治党,要着力构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制,形成风清气正的干部作风,营造良好的政治生态,使广大党员干部具有敢于担当、奋发有为的精神状态,必须坚持党内法规严于国家法律,党内法规同国家法律相互衔接协调、共同发力。既要坚持高压反腐,严查党员干部违法犯罪的大案要案,更要严明党的纪律和加强党的作风建设,依法惩治和依规处理相衔接,构筑长效机制。在毫不放松惩治、继续保持高压态势的同时,更加注重纪律约束,真正让纪律管到位、严到位,有效堵塞小错酿大祸的漏洞,从源头上阻断不正之风滋生。正是在这个意义上,******指出:“加强纪律建设是全面从严治党的治本之策”。

三是纪在法前、纪法衔接,推进全面从严治党走深走实。要在行动上做到遵纪守法、严肃执纪执法,首先要在思想上养成遵纪守法的规则意识。党员干部不但要深入系统地学习、熟悉和掌握履行职责所需要的法律知识,牢固树立社会主义法治理念,更要时时刻刻绷紧严守党的纪律和规矩这根弦不放松,提高党章党规党纪意识,使纪严于法的规则意识牢牢植根于党员干部的思想行动之中。党员干部要严格要求自己,真正从思想上树牢党内法规和国家法律两条底线皆不可触碰的意识。同时要突出纪严于法的意识,与违反党章党规党纪的行为做坚决的斗争,维护党章的权威,真正使党员干部清正廉洁,忠诚于党的事业,履行党员的职责,自觉抵制权钱色等的诱惑。

从严执纪,确保党章党规党纪刚性约束。党的政治纪律和组织纪律不是空洞的口号,而是具体的硬杠杠,是带电的高压线,不能“放开”“搞活”“松绑”和搞“特殊”。遵守党的纪律,就是要自觉遵守党章,自觉维护党***权威,时刻与党***保持一致。党的各级组织要自觉担负起执行和维护党的纪律的责任,从严执纪,加强对党员干部的日常监督管理,对苗头性、倾向性问题抓早抓小,防微杜渐,对违反党章党规党纪的行为决不可因其未构成犯罪而轻易放过,更不能故意包庇放纵。党员干部应率先带头严格执行党的各项纪律和规章制度,把维护纪律当作义不容辞的职责,坚决防止和纠正执行纪律宽、松、软的问题,确保党的纪律成为刚性约束。

要注重党内法规同国家法律的衔接和协调。第一,厘清党内法规与国家法律的调整边界,党内法规只对党的成员或组织具有规范、调整作用和约束力,具有适用的限定性;而国家法律是对所有的社会成员,组织或机关具有规范、调整作用和约束力,国家法律的适用具有普遍性。第二,贯彻全面依法治国、全面从严治党要求,不断完善党内法规体系,处理好党内法规同国家法律之间的关系,使党内法规的健全完善和国家立法布局同步,形成内容科学、程序严密、配套完备的党内法规制度体系,不断提高党内立规和国家立法的科学化水平,确保党内法规制定与国家立法相互协调、相辅相成。第三,党的各级组织和党员干部既要做党的纪律的自觉遵守者,又要做国家法律的模范遵守者。各级党组织要把抓好党员干部遵守党纪国法作为重中之重,着力在深化崇尚党纪国法、搞好党纪国法宣传、践行党纪国法要求和维护党纪国法权威上下功夫,使广大党员干部在模范遵守党纪国法上走在前面、作出表率,真正将党内法规同国家法律的衔接和协调落到实处。

二、纪法分开和纪法衔接要把握和处理的几个关系

一是把握纪律处分与其他处理的关系,弄清纪法分开的执行方式。纪律处分是对违反党纪的******党员或组织,由纪检机关按照《中国******纪律处分条例》所给予的一种惩戒措施。对党员个人的处分包括警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看和开除党籍五类,对党组织的处分为改组和解散两类。其他处理主要指组织处理、行政处分和司法处理。纪律处分与组织处理、行政处分、司法处理虽然同为惩戒方式和手段,但法律依据、实施主体、适用对象、处分时限和惩戒形式各不相同。运用监督执纪“四种形态”,必须厘清它们之间的关系,做到处罚清楚、衔接得当。

二是处理好党纪处分和组织处理的关系。组织处理是指党组织按照干部管理权限,对涉嫌违反党规党纪的党员干部所采取的组织措施,处理方式有诫勉、调离现工作岗位、改任非领导职务、责令辞职、免职等。组织处理与党纪处分一样,都是组织行为,有着优势互补、相辅相成的关系,既可以结合使用,也可以单独使用,但要做到综合权衡、宽严相济。

比如,对违反党纪情形比较严重的,在组织处理的同时,必须给予纪律处分;对有违纪事实,但情节轻微、不足以给予党纪处分的,则可采取组织处理方式;对给予党纪处分还不足以发挥惩戒作用的,则可建议采取相应的组织处理措施;对按照规定可给予严重警告以下党纪处分、但有减轻处分情节的,如认为采取组织处理方式已达到惩戒目的,可不再给予党纪处分。

单独使用或与党纪处分同时使用组织处理,不仅有利于团结、教育、挽救党员干部本人,警示教育其他干部,而且有利于提高纪检监察机关办案效率,增强查处案件的政治和社会效果。纪检监察机关在查处违反党规党纪案件中,如认为需要采取组织处理措施的,可以向组织人事部门通报情况,提出组织处理建议。

三是处理好党纪处分和行政处分的关系。行政处分是国家机关、企事业单位,对所属国家工作人员的违法失职,但尚不构成犯罪的行为,依据《公务员法》《行政监察法》和《行政机关公务员处分条例》等法律法规的规定,而给予的一种惩戒。

相对于党纪处分的组织行为,行政处分针对的是违反行政纪律的行政行为,具有内部约束力。比如,《公务员法》第五十八条就规定:“在受处分期间不得晋升职务和级别,其中受记过、记大过、降级、撤职处分的,不得晋升工资档次。”

为了体现纪法分开,切实把纪律挺在前面,对受到行政处分的党员,执行部门还应及时移送纪检监察机关,使其受到应有的党纪处分;对受到党纪处分的党员需要给予行政处分时,纪检监察机关也应当及时向有关机关和组织进行移送。这样,通过及时有效执行党纪处分或行政处分,可以把执纪与执法贯通起来,让党纪、国法共同发挥作用。

四是处理好党纪处分和司法处理的关系。司法处理是司法机关对违反国家法律的人员依法予以行政处罚和判处刑罚,适用于包括党员在内的所有公民。按照纪法分开的原则,新《条例》删除了79条与刑法、治安管理处罚法等法律法规重复的条款,凡国家法律法规已经规定的内容就不再重复规定。但是,删除国法已有规定的内容,并不是说这些行为就不再是违纪,不再给予党纪处分。

关于删除与国法重复的内容后,如何追究党员违法甚至犯罪行为的党纪责任,新《条例》相关条款专门作出规定,党员依法受到刑事追究的,纪检监察机关和党组织应当根据司法机关的生效判决、裁定和决定及认定的事实、性质和情节,及时给予相应的党纪处分,体现党纪严于国法的要求。需要注意的是,我们虽然强调党纪严于国法、纪在法前,但决不允许用党纪代替国法。对此,在处置各种违纪违法案件中,一定要坚持纪法分开,在对严重违纪违法的党员干部给予党纪处分的同时,司法处理要随即跟进;对违法的党员干部给予司法处理的同时,党纪处分也要及时跟进。

五是认识把握各司其责与相互协作的关系,实现纪法分开的有机衔接。实行纪法分开,为的是使党纪与国法既各司其职、分工协作,又配套联动、相得益彰,最终实现廉洁政治的目标。

完善流程,共享案源

在充分发挥信访主渠道作用的同时,反腐败协调小组各成员单位要进一步加大案件和问题线索移送力度,确保移送及时到位。司法机关和行政执法机关对涉嫌违纪的党员干部,要及时与纪检监察机关做好衔接移送工作;审计、财政等部门在财务监督中,发现党员干部有违纪嫌疑的,应及时将线索及有关材料移送纪检监察机关;组织、人事部门在组织考核中,发现党员干部的违纪线索,也应及时交由纪检监察机关进行审查处理。纪检监察机关对在纪律审查中发现的涉嫌违法犯罪的党员干部,也要在初核之后,尽快移交司法机关和相关执法机关处理。需要强调的是,在移交中要进一步规范案件移送程序,严格履行交接手续,并建立评估机制,不能一送了之。

整合资源,加强协作

进一步完善办案协作配合机制,不断提升查办案件的整体合力。办案过程中,各执纪执法单位在案件管辖、案件性质、处理方法、办案方式等方面产生分歧时,要及时提请反腐败协调领导小组进行协调,提高办案效率;对上级领导批示的案件和社会各界关注的典型案件,要及时向反腐败协调领导小组反馈情况,确保办案效果;在查办重大案件时,应及时向反腐败协调领导小组通报,并定期通报案件查处情况;在发现党员领导干部犯有严重错误,或有阻挠办案情节的,认为其已不适宜继续担任现任职务,或对案件调查造成影响的,应及时通过反腐败协调领导小组,建议组织、人事部门对其采取相应的组织措施;各执纪执法机关在对党员干部进行立案调查、采取强制措施、依纪依法处理时,应及时向组织、人事部门通报情况;组织、人事部门在选拔任用干部时,需要向各执纪执法单位了解情况的,各单位应及时反馈信息。

各司其职,共同推进

要着眼全面从严治党这个大局,用好纪律规范,用足法律规定,着力推进党风廉政建设和反腐败工作。

六是正确处理好政治上从严从紧与处理上依纪依法的关系。在查处违纪违法行为必须强化从严从紧要求,在处理上要严格依纪依法,以查明的事实为根据,以党规党纪和法律为准绳,准确定性,恰当处理,确保取得良好社会效应和警示作用。

七是正确处理好快查快结与准确审查的关系。快查快结对违纪违法分子能产生较大的威慑作用,在协作办案时,各成员单位必须严格遵守时限要求,迅速查清违纪事实,做到快查快结,及时将其涉嫌违法的相关问题线索及时移交有关部门,缩短审查周期。同时,必须坚持审稳审准、客观公正,严格履行审核把关和监督制约职责,决不能单纯为了快查快结而忽视了案件质量。

八是正确处理党纪与国法的衔接关系。坚持纪法分开,并不是两者截然分离,而是要实现二者的有机衔接。具体讲就是,违反纪律的问题查清后,涉嫌违法的问题要及时移送司法机关依法查处,使腐败分子既受到党纪的惩处,也受到法律的惩罚。对纪检监察机关来说,就是要依纪行使好监督执纪问责权,给予应有的党纪处分,既不放过大错,也不纵容小节;对司法机关来说,则要依法行使好司法权,给予应有的刑事处罚,充分彰显法律的尊严与公正。这就要求纪检监察机关要注意做好证据衔接工作,注重取证的合法性,并在必要的时候提请检察机关提前介入或协助调查,以适应司法机关转换证据的需要。

三、学习纪法衔接必须掌握好监督执纪工作新旧规定的衔接与适用

《中国******纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)规则》(以下简称《规则》)的最后一条即第五十七条规定,“本规则自发布之日起施行。此前发布的有关纪检机关监督执纪工作的规定,凡与本规则不一致的,按照本规则执行”,这一规定关系到新旧规定的衔接与适用问题,在此,谈四点理解和认识。

一是《规则》的程序性决定了执行“从新”原则。王岐山同志在《关于〈规则〉的说明》中指出,“制定规则的根本目的是构建自我监督体系”,“明确纪律审查是党内审查…规范审查程序和工作流程”,从这些说明并结合《规则》的内容可以看出,《规则》是规范、约束和制约纪检机关监督执纪权的党内法规,内容主要集中在纪律审查工作的分工、流程和时限等程序性规定,是一部比较典型的党内程序法规。新《规则》作为程序法规,在溯及力问题上,一般采取“从新”原则,即“此前发布的有关规定,凡与本规则不一致的,按照本规则执行”。这与规定纪律处分、党员和党组织权利义务的2016年《纪律处分条例》这部党内实体法规有明显的区别,《纪律处分条例》作为实体法规,为了保障党员民主权利和党组织权益,在溯及力问题上,一般采取“从旧兼从轻”原则。因此,新《规则》的程序性决定了纪检机关自发布之日起要执行新规定。

二是《规则》的位阶决定了与之冲突比较的范围。2013年5月***发布的《党内法规制定条例》第3条、第4条、第25条规定,党内法规根据制定机关的不同分为***党内法规和其他党内法规,并分为四个位阶:党章居首,准则次之,条例第三,规则、规定、办法、细则第四。前三位阶的党内法规由党的***组织制定,第四位阶的法规由***纪委、***各部门等制定。党章在党内法规中具有最高效力,***党内法规的效力高于***纪委等制定的党内法规的效力。这次由***纪委七次***审议通过的《规则》,虽然规则送审稿在***前分别经过***政治局常委会会议、***政治局会议审议同意,但《规则》的制定和发布机关仍然是***纪委,因此,新《规则》在党内法规体系中居于第四个位阶。执行新《规则》首先不得与《党章》相冲突,也不得与***制定的准则、条例等***法规相冲突,这是基本前提与原则。新《规则》发布后,有同志在学习中就提出,这部法规只是一个规则,在效力上与原《检查工作条例》《控申条例》《审理条例》等相比,是否存在下位法规与上位法规的冲突问题呢?我个人认为,不能简单地以法规的名称来判断层次效力,而应以制定机关为依据来判断法规的层次效力。1990年前党***尚没有专门关于制定党内法规的专门文件,党内法规的名称使用也没有那么规范。原《检查条例》是***纪委1994年对1988年制定的《检查条例(试行)》修改而来,并沿用了“条例”的名称;《审理条例》《控申条例》是***纪委1981993年制定的。新《规则》与上述《条例》的制定主体均是***纪委,因此新《规则》与上述《条例》是同一位阶的新法规与旧法规的关系。根据《党内法规制定条例》第二十六条规定,“同一机关制定的党内法规…旧的规定与新的规定不一致的,适用新的规定”。这就决定了与新《规则》相冲突或不一致需要排除适用和执行的党内法规范围,必须是同一位阶的党内法规,即凡是***纪委2017年1月8日之前制定发布的有关监督执纪工作规定与新《规则》不一致的,均按照新《规则》执行,理所当然包括1994年《检查条例》、1987年《审理条例》等在内的、由***纪委制定发布的100多部与监督执纪工作相关的党内法规。

三是对新旧规定关系的认识。新《规则》的发布施行并没有废止前面提到的100多部旧规定,这意味着新旧规定在纪检机关今后的监督执纪工作中是并存的。学习新《规则》,我们不难发现新旧规定存在以下三个关系:

第一遵循与继承。新规定以《党章》为遵循,坚持以******同志为核心的党***集中统一领导,贯彻落实《党内政治生活的若干准则》、《党内监督条例》等***法规关于全面从严治党的战略新部署,对***纪委之前制定100多部有关监督执纪的法规文件,进行了系统归纳、全面梳理,继承和保留了原规定运行多年所积累的诸多成功经验,如坚持双重领导、请示报告、集体讨论、证据规则、审查审理复查相分离、二十四字方针等等,均在新规定中有明文体现。同时新规则还结合十八大以来新形势新要求,汲取了纪检机关近几年监督执纪的最新成果,如使用“监督执纪”的表述而不是“案件检查”、运用“四种形态”等,这些内容并不是这次新提出的,而是对新精神和已有规定的遵循与继承。第二整理与统一。之前相关规定过于庞杂分散且实施时间跨度长,有的规定存在冲突或不一致,新《规则》按监督执纪工作的内在逻辑进行了整理、规范、统一,不可能把之前的相关规定都装进来,与之前相关规定相比,比较原则和粗线条,这就需要我们在接下来的实践中以新规则为基本遵循,但又不能与旧规定脱节。第三修改完善与创新。新《规则》坚持“信任不能代替监督”、“把监督执纪权力关进制度笼子”,紧紧围绕限制权力、制约权力作文章,在部门分设、指定管辖、线索处置、请示报告、权限配置、立案、全程录音录像、借调人员辅助工作制度、征求同级党委组织部门意见、过问案件登记、利益冲突、一案双查等等方面进行50多个条款的修改完善或创新规定,其中20多个禁止性条款为监督执纪权制定负面清单。这些完善与创新是规则最突出的亮点。

四是执行新规定的几点建议。基于上述理解与认识,对如何做好新旧规定的衔接和适用提几点建议:已经明确作出刚性规定的,应立行立改。特别是20多个“不得”等禁止性条款,有关时限、立案程序、征求意见、办公厅(室)印章使用等对外开展监督执纪工作的规定应做到立行立改。对内部流程有明确要求但尚不细致的地方,我们应根据《规则》的精神实质,结合实际情况做好相关配套措施,做到有效管用好操作。如案管部门线索集中管理、协查手续集中办理、移送司法统一办理的具体流程,办公厅对函询函件、审理报告征求意见函统一办理的具体流程,全程录音录像的具体范围、审查组临时党支部成立办法等等;新规则没有规定或规定不明确的,仍应执行之前的明确规定。如在学习中同志们反映比较集中的一些问题:没有严重违纪但需要追究党纪责任的还需不需要立案?初核还有没有时限?核查组与审查组成员是否应分别组成?“两规”手续如何办理?等等,均属于新规则没有规定或规定不明确的问题,我个人理解均应按照之前的相关规定执行;部分条款可在研究探索中执行,应不与上位法规相抵触为原则。如第五条的部门分设涉及机构人员编制配置,第七条、第八条规定的管辖原则等均涉及组织关系与干部管理权限问题,谈话函询的部分规定与上位法规《党内监督条例》《问责条例》也有不一致的地方。这些规定有的与国家监察体制改革相关,具有过渡性,有的与立法技术有关。我们应先加强研究,执行中注意不与党章、***党内法规等上位法规相冲突。做好与有关国家法律法规的协调和衔接。新《规则》第28条依法提请有关机关协查、32条严禁违法取证、第42条移送司法机关事宜、第43条对非违纪所得的依法返还等4个条款涉及与国家法律的衔接,对此部分的执行,新规则没有规定或规定不明确的,建议仍然按照2015中办10号文和去年11月实施的中纪发20164号文执行。

四、浅谈纪法衔接适用的五个问题

当前,在基层执纪实践中,一些纪检干部仍然存在不少困惑,一些人对于纪法衔接条款中部分条款如何运用存在不同疑问。对此,各级纪检干部确须认真研究并准确理解。

问题一:党员有贪污贿赂、失职渎职等刑法分则规定的行为,如何判断涉嫌犯罪的标准?

纪检机关在认定行为人是否存在新《条例》中第二十七条规定的贪污贿赂、失职渎职等刑法规定涉嫌犯罪行为时,应当以《中华人民共和国刑法》、全国人大常委会的法律解释、最高人民法院和最高人民检察院发布的司法解释及司法解释性文件为依据,并可参考最高人民法院、最高人民检察院发布的指导性案例。比如,最高人民法院、最高人民检察院2016年4月18日发布的《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》、2012年12月7日发布的《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释(一)》、2008年11月20日发布的《关于办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题的意见》、2007年7月8日发布的《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》等;如果是涉及一般刑事犯罪的,则应以《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定》为准。

党章第三十八条第一款规定,党组织对违犯党的纪律的党员,应当本着惩前毖后、治病救人的精神,按照错误性质和情节轻重,给以批评教育直至纪律处分;第二款规定,严重触犯刑律的党员必须开除党籍。那么如何判断党章第三十八条第二款中的“严重”标准?就执纪审查而言,审查对象的违纪行为是否主观故意以及该行为造成的后果应作为判断的重点。而是否移交司法追究刑事责任,则应综合考虑下列因素:审查对象的一贯表现;是否主动交代问题;配合组织审查的态度;违纪行为造成的损害程度、影响大小;在共同违纪中的地位、作用;有无主动挽回损失、消除不良影响或者有效组织危害结果发生;是否主动上交违纪所得;是否检举他人经查证属实的问题,有无其他立功表现;是否属于在纪律集中整饬过程中不收敛、不收手的;是否属于强迫、唆使、欺骗、引诱他人违纪的;是否属于再度违纪等。

问题二:如何认定新条例第二十九条规定的违法行为?

法律有广义与狭义之分。狭义上法律仅指全国人大及其常委会制定的法律,其基本表现形式为宪法、法律(基本法律和一般法律);广义的法律,不仅包括全国人大及其常委会制定的法律,还包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、行政规章(部门规章和地方政府规章)、特别行政区法、国际条约等。新条例第二十九条规定的违“法”行为,这里的“法”应属于广义的法。

值得研究的是,如果党员干部违反某些规范性文件,如何认定?比如村干部违反财政部《基层会计管理指导意见》,收入不入账并坐支,违反会计管理规定,是否属于新条例第二十九条规定的其他违法行为?笔者认为,新条例第三十四条第三款将“党员违反企事业单位或者其他社会组织的规章制度”单独规定,与新条例第二十九条并列,说明“党员违反企事业单位或者其他社会组织的规章制度”不属于违反法律法规的行为。换言之,不能将党员违反某些规范性文件的行为简单认定为有违法行为。

是否只要有违法行为,就一定给予其党纪处分?比如党员开车不系安全带、违章停车、逆行等交通违法行为,根据《道路交通安全法》的规定,这些行为均属于违法行为,实践中这些违法行为必须给予党纪处分吗?笔者认为,虽然党员有模范遵纪守法的义务,但不能简单地认定党员有轻微交通违法行为就影响党的形象。如果对党员的所有轻微交通违法行为均给予纪律处分,可能受处分的党员将会呈几何级倍增,社会效果反而不一定很好,在行为轻微造成影响不大的前提下,应由公安机关交通管理部门给予其相应的行政处罚。

当然,有些轻微违法行为,虽然性质不很严重,但影响党的形象,也需要给予其党纪处分。比如,党员酒驾、无证驾驶、套用机动车号牌、超速50%及以上等违法行为。再比如,党员有民事违法行为,可能也会被给予党纪处分。比如,借贷公款,有能力偿还却欠债不还造成不良影响,可以给予其党纪处分;党员有能力履行民事生效判决,却拒不履行,也要视情节给予其党纪处分。

问题三:纪法衔接,仅仅是对党的纪律检查机关要求?

纪法衔接,不仅仅是对党的纪律检查机关要求,几乎对所有的党政机关、企事业单位都适用。比如,食品药品监督部门在执法中发现党员有生产假冒伪劣食品行为,基层住建部门、城市管理综合执法部门发现党员有违章建筑行为等,影响党的形象,均需要给予其一定的党纪处分,这就需要有关单位将其发现的违法行为及时通报有关纪检监察机关。2015年1月30日,*********办公厅印发《关于在查办党员和国家工作人员涉嫌违纪违法犯罪案件中加强协作配合的意见》的通知,要求纪检监察、审判、检察、公安等机关在查办党员和国家工作 当前隐藏内容免费查看人员涉嫌违纪违法犯罪案件中要加强协作配合。

2016年11月实施的《中国******党内监督条例》第三十七条第二款规定,执法机关、司法机关依法立案查处涉及党的领导干部案件,应当向同级党委、纪委通报。根据纪在法前的要求,只要执法机关、司法机关依法立案查处涉及党员干部案件,就应当及时向同级党委、纪委通报,不局限于党员领导干部违法案件。

问题四:党员领导干部滥用职权,挪用巨额公款,涉嫌犯罪,如何适用新条例?

实践中,有党员领导干部违反“三重一大”议事规则,挪用巨额公款,涉嫌犯罪,如何评价其行为:一种观点认为,应直接适用新条例第二十七条之规定;另有观点认为,个人决定使用大额资金,属于违反组织纪律的行为,应适用新条例第六十三条之规定。笔者认为,挪用巨额公款涉嫌犯罪,既符合新条例第二十七条之规定,也属于新条例第六十三条规定的“违反民主集中制原则”,这是因为为保证决策的科学性,“凡属重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金的使用,必须由领导班子集体作出决定”。如果挪用公款数额不符合巨大的标准,动用公款在领导干部职权范围内,不需要集体研究决定,则只能适用新条例第二十七条。

问题五:违反社会公德、家庭美德的行为,是否只能界定为违反生活纪律?能否界定为违法?

有些违反社会公德、家庭美德的行为,不仅违反生活纪律,还可能构成违法,比如,在公共场所有不当行为,寻衅滋事,无辜殴打他人或者妨碍公务,扰乱社会秩序,即违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》;遗弃、虐待老人,情节恶劣的,不仅违反生活纪律,也可能触犯刑法。这些行为,如何适用新条例?笔者认为,新条例第二十四条第一款所规定的法条竞合,不能仅局限于新《条例》分则条文的竞合,也存在分则条文与总则条文之间的竞合,原则上适用处分较重的条规。比如,卖淫嫖娼行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》,同时也违反社会主义道德(新条例第一百二十九条规定的社会公德),此种情形,也属于法条竞合,根据新条例第二十四条第一款的规定,应按照处分较重的条款定性处理,适用新条例第二十九条第一款规定。

五、规范纪律审查做好纪法衔接

(一)对违纪且违法、涉嫌犯罪党员纪律审查的工作探析

新修订的《中国******纪律处分条例》(以下简称新《条例》),以党章为遵循,对现阶段党员和党员领导干部在遵守纪律方面存在的主要问题作出明确规定,充分体现了纪在法前、纪严于法的要求。

其中,新《条例》解决了以往纪检机关在执纪过程中纪法不分的问题,对凡是国家法律法规已经规定的内容不再重复规定。这就要求纪检机关开展纪律审查时,对于违纪同时违法、涉嫌犯罪的问题线索,一般在查清违纪事实后做出党纪处理,而要将涉嫌犯罪的部分移交有关国家机关进行处理。

那么,这是否意味着纪检机关对违纪行为人实行的违法行为、涉嫌犯罪行为不再审查受理、不再进行纪律审查了呢?

应当看到,新《条例》虽将与《刑法》等国家法律法规重复的相关条款在分则部分删除,但是对涉嫌犯罪及违法行为等问题在总则部分用单独一章进行了规制,即设定了纪法衔接条款。规范实施对违法犯罪党员的纪律处分,对于坚持加大纪律审查案件力度、依纪依规纪律审查,促进纪律审查工作制度化和规范化具有重要意义。

对此,正如***纪委有关领导在接受媒体采访时所指出:“删除原有的刑法已有规定的条款,绝不是说今后对这些刑法等都规定了的行为,党纪就不再过问了,仍然要管,而且党纪要管的范围更宽,实际上也更严了。”

1依纪依法对党员违法犯罪问题进行纪律审查

在新《条例》第四条党的纪律处分工作应当坚持实事求是原则中,明确规定对党组织和党员违犯党纪的行为,应当以事实为依据,以党章、其他党内法规和国家法律法规为准绳,准确认定违纪性质,区别不同情况,恰当予以处理。这就要求纪检机关在以纪律审查案件时,援引依据既包括党内法规,也包括国家法律法规。

同时,新《条例》第二十七条、第二十八条规定,党组织在纪律审查中发现党员有贪污贿赂、失职渎职等刑法规定的行为涉嫌犯罪的,应当给予撤销党内职务,留党察看或者开除党籍处分。党组织在纪律审查中发现党员有违反刑法规定的行为,虽不涉及犯罪但须追究党纪责任的,应当视具体情节给予警告直至开除党籍处分。这就是说,纪检机关在纪律审查案件时,如果违纪行为人除了有违纪行为外,还有违法、涉嫌犯罪问题,那么,应当先行对其违法、涉嫌犯罪构成追究党纪责任的予以认定,给予党纪处分,然后将涉嫌犯罪的问题移送有关国家机关依法处理。

上述条款表明,对违法、涉嫌犯罪党员的纪律处分,同样是纪检机关的职责。新《条例》删除相关刑法已有规定的条款,绝不是说今后对这些行为不再评价、不再过问,而是涉及违法、涉嫌犯罪的要快速认定是否构成追究党纪责任,在党纪范围内作出处分决定,并将涉嫌犯罪的问题移交有关国家机关依法处理,其实是范围更宽也更严了。

2规范实施对违法、涉嫌犯罪党员的纪律审查

新《条例》第四章专门设立对违法犯罪党员纪律处分的规定,即设立了纪法衔接条款。

在当前的纪律审查中,一些人也持有这样的观点。一种观点认为,仅审查处理党员违反政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律等六大纪律的违纪案件,对违法及涉嫌犯罪问题纪委不再办理,应移送有关国家机关依法处理;另外一种观点认为,在审查处理上述六类违纪案件的同时,还应对党员违法及涉嫌犯罪的问题进行依纪依法的实体认定、程序履行。

对此,笔者同意后一种观点。新《条例》在第四章设立纪法衔接条款,对违法及涉嫌犯罪的问题给出了具体规定,就是对总则部分相关规定的具体化落实。因此,对违法及涉嫌犯罪的问题,纪检机关应依新《党纪处分条例》建构不同的路径进行审查处理:

一是违纪行为与刑事违法不涉嫌犯罪行为、其他违法行为分别认定合并处理,给予党纪处分。要审查处理党员刑事违法不涉嫌犯罪、其他违法行为的问题,依纪依法追究党纪责任,纪检人员就必须厘清违法行为、涉嫌犯罪行为、违纪行为的各自属性。因为,犯罪行为危害性要大于违纪行为,犯罪必然构成违纪,而违纪却不是必然就构成犯罪。

新《条例》第四章第二十七条、第二十八条、第二十九条明确规定,在纪律审查中发现党员有贪污贿赂、失职渎职等刑法规定的行为涉嫌犯罪的,给予党纪重处分;发现党员有刑法规定的行为,虽不涉及犯罪但须追究党纪责任的,应当视具体情节给予党纪处分;发现党员有其他违法行为,影响党的形象,损害党、国家和人民利益的,应当视情节轻重给予党纪处分。

因此,纪检机关在纪律审查违纪案件时,除了审查处理行为人违反六大纪律的违纪行为之外,同时应对行为人刑事违法但不涉嫌犯罪行为、其他违法行为,依纪依法分别审查认定合并处理,给予党纪处分,做到实体认定公正,程序履行合法。

值得注意的是,涉嫌犯罪是指符合犯罪构成四要件的规定,符合我国司法及相关国家机关关于犯罪构成界定量化标准底线的行为。而刑事违法不涉嫌犯罪,不达我国司法及相关国家机关关于犯罪构成界定量化标准底线的行为,同样需要纪检机关审查并认定其违纪行为之后给予党纪处分。如,没有达到人民检察院立案侦查立案标准“个人贪污数额在5000元以上的”等规定的贪污贿赂行为,就属于纪检机关直接审查处理的范畴。其他违法行为是指违反现行法律规定,给社会造成某种危害的行为,也属于纪检机关直接审查处理的范畴。

二是违纪行为与涉嫌犯罪行为分别认定事实合并处理,给予党纪处分。新《条例》第四章第二十七条明确规定,在纪律审查中发现党员有贪污贿赂、失职渎职等刑法规定行为涉嫌犯罪的,给予党纪重处分。

从该条文主旨可知,发现上述行为的过程是纪律审查过程,同样是也是审核证据、认定事实的过程。所以,纪检机关在纪律审查过程中如发现党员有涉嫌犯罪的问题,应依纪依法对涉嫌犯罪问题进行审查,涉嫌犯罪的违纪行为给予党纪重处分,最终将违纪行为与涉嫌犯罪违纪行为合并处理,给予党纪处分。

就当前纪检机关纪律审查任务繁重的情况下,在纪律审查过程中发现党员有涉嫌犯罪的线索,现有证据又不能认定涉嫌犯罪,如果继续调取相关证据,可能会延长审查案件时限的时候,就需要纪检机关运用快查快结的方式进行纪律审查,将涉嫌犯罪的线索移送有关国家机关依法处理,同时,就违纪事实给予党员纪律处分。

需要强调的,发现涉嫌犯罪问题与发现涉嫌犯罪的线索是不同的两个概念。发现涉嫌犯罪问题是指已经审查掌握有相关证据,只有这种情况才能依据新《条例》第二十七条规定,给予党纪处分;而发现涉嫌犯罪线索,是并不代表相关证据已经到位,此时是不能给予党纪处分的。

需要说明的,在当前的执纪中,确实存在着几种动态处分结论空间,需要执纪人员准确把握。

其一,如果纪检机关纪律审查终结,作出给予留党察看以下的处分决定,并将行为人涉嫌犯罪的线索移送有关国家机关依法处理,此时,行为人涉嫌犯罪问题有关国家机关存在多元结论(包括人民法院判处刑罚、人民检察院作出不起诉决定、人民法院依法作出有罪判决并免予刑事处罚等)。上述三种司法结论在最终合并处理时,就存在不同的党纪处分结果,如果与之前纪检机关已经给予的处分不同,纪检机关必须重新下发处分决定。

其二,如果纪检机关将行为人违纪事实审查终结,违纪事实部分给予党纪轻处分,认定涉嫌犯罪部分给予重处分,合并处理给予党纪重处分,然后将涉嫌犯罪问题移送有关国家机关依法处理。但是,有关国家机关对该党员涉嫌犯罪的问题给予否定性评价。至此,也会出现纪检机关结论与有关国家机关结论非一致性的问题。

其三,纪检机关纪律审查违纪案件终结后,将涉嫌犯罪问题线索移送有关国家机关依法处理,为了将违纪事实部分与涉嫌犯罪问题一并作出党纪处分决定,只能等待有关国家机关作出终结性结论后,才能最终作出党纪处分决定,致使违纪案件审查时限存在不确定性。

对于以上执纪中存在着动态处分结论的问题,笔者认为,纪检机关应当依据新《条例》第四章第二十七条规定,对违纪行为与涉嫌犯罪行为分别认定事实合并处理,给予党纪处分。同时,纪律审查人员必须不断提升业务素质,在纪律审查案件时要依据党章党规党纪、国家法律法规进行,而不能忽视了案件质量而一味追求快查快结,要在确保案件质量的前提下缩短时间,快查快结、快进快出,尽量避免作出与有关国家机关非一致性结论的问题。

(二)对受到刑事责任追究、行政处罚、行政处分及其他纪律处分党员的纪律审查、执纪审理的工作探析

新《条例》虽将与《刑法》等国家法律法规重复的相关条款在分则部分删除,但是对党员违法、涉嫌犯罪、犯罪情节轻微、受到刑事责任追究、行政违法、违反行政纪律、违反企事业单位和其他社会组织的规定等问题在总则部分第四章进行了规制,即设定了纪法衔接等相关条款。

然而,一些纪检机关在办理党员犯罪情节轻微,受到刑事责任追究,受到行政处罚、处分和受到其他纪律处分应追究党纪责任的违纪案件时,存在“重实体、轻程序”的思维定势,导致审理程序非规范性问题频发,影响实体认定、程序履行的严肃性、合法性和公正性。

因此,各级纪检机关在执行新《条例》时,应进一步精准把握纪法衔接条款,规范对“党员犯罪情节轻微,人民检察院依法作出不起诉决定、人民法院依法作出有罪判决并免予刑事处罚及党员犯罪,人民法院判处刑罚的、党员受到行政处罚、行政处分和受到其他纪律处分的”应追究党纪责任案件的纪律审查、执纪审理,保证实体公正,程序合法。

对受到刑事责任追究、行政处罚、行政处分和其他纪律处分的党员,应通过纪律审查、执纪审理追究党纪责任

新《条例》第三十二条明确规定,党员犯罪情节轻微,人民检察院依法作出不起诉决定的,或者人民法院依法作出有罪判决并免予刑事处罚的,党员犯罪,被单处罚金的,应当追究党纪责任,给予党纪重处分。第三十四条规定,党员依法受到刑事责任追究的,党员依法受到行政处罚、行政处分,党员违反国家法律法规,违反企事业单位或者其他社会组织的规章制度受到其他纪律处分,给予党纪处分或者组织处理。

上述条款表明,对“党员依法受到刑事责任追究、行政处罚、行政处分和其他纪律处分,应当追究党纪责任”的纪律审查、执纪审理是新《条例》赋予纪律检查机关的法定职责,并对判处刑罚的党员,给出了开除党籍的界定标准,即党员因故意犯罪被依法判处刑法规定的主刑(含宣告缓刑)的;被单处或者附加剥夺政治权利的;因过失犯罪,被依法判处三年以上(不含三年)有期徒刑的,应当给予开除党籍处分;因过失犯罪被判处三年以下(含三年)有期徒刑或者被判处管制、拘役的,一般应当开除党籍。对于个别可以不开除党籍的,应当对照处分党员批准权限的规定,报请再上一级党组织批准。

规范实施对依法受到刑事责任追究党员的纪律审查、执纪审理

新《条例》第三十二条对党员犯罪情节轻微,人民检察院依法作出不起诉决定的,或者人民法院依法作出有罪判决并免予刑事处罚的,党员犯罪,被单处罚金的,给出了党纪重处分的幅度。新《条例》第三十四条第一款对党员依法受到刑事责任追究的,作出了实体认定主体和程序履行的规定。

那么,在新《条例》实施后,对“人民法院作出无罪判决、人民法院作出有罪判决并免予刑事处罚、人民法院作出有罪判决给予刑事处罚、裁定终止审理,需追究党纪责任的违纪案件;人民检察院依法作出不起诉决定、撤销案件后,需追究党纪责任的违纪案件”的实体认定、程序履行问题,是应当依照《中国******纪律检查机关案件检查工作条例》规定履行纪律审查实体认定普通程序,还是依照新《条例》规定履行执纪审理的简易程序?

笔者认为,对上述案件进行纪律审查、执纪审理,应将党内法规和国家法律法规条款规定及主旨作为认定依据,加以分析区分。

人民法院依法作出判决情况有四:一是依法作出有罪判决并免予刑事处罚;二是依法作出有罪判决给予刑事处罚;三是宣告无罪;四是裁定终止审理。

依据新《条例》第三十二条、第三十四条第一款的规定,对人民法院依法作出有罪判决并免予刑事处罚、给予刑事处罚需追究党纪责任的,应当履行直接进入执纪审理环节的简易程序,不需要重新进行纪律审查核实,即由案件审理部门直接依据生效的司法判决、裁定、决定及其认定的事实、性质和情节,提出相应的党纪处分或者组织处理意见。这充分体现了党内法规对人民法院审判权的尊重、认同,也是规范办理违纪案件的法律依据。

对人民法院依法作出无罪判决、需追究党纪责任的,则不能履行简易程序,应依据《中国******纪律检查机关案件检查工作条例》和《*********纪委关于进一步加强和规范办案工作的意见》的规定,履行纪律审查实体认定的普通程序,即由执纪部门提取有关材料,办理立案手续,进行纪律审查进一步核实。这是因为,人民法院宣告无罪的情况有两种,一种是认定被告人不构成犯罪,另一种是认为被告人行为不属于刑法规制范畴。这两种情况均是不受刑事责任追究,但被告人行为事实是否违反党纪,评价的依据则应援引《条例》等党内法规,应严格履行纪律审查的普通程序。

对于人民法院裁定终止审理予以结案的案件,属于人民法院认定有罪的,应当直接进入执纪审理的简易程序;属于人民法院未认定有罪,则应依据《*********纪委关于进一步加强和规范办案工作的意见》的规定,进入纪律审查普通程序。

同时,对于党员犯罪情节轻微,人民检察院依法作出不起诉决定、撤销案件后,需追究党纪责任的,应当进入纪律审查的普通程序,由案件检查部门提取有关材料,办理立案审查手续,进行纪律审查核实。

值得注意的是,关于党员犯罪,被单处罚金或被单处剥夺政治权利的,追究其党纪责任应当履行什么程序的问题,在实践中比较容易在条款援引上出现误区。笔者认为,根据新《条例》第三十二条、第三十三条、《刑法》第三十二条、第三十三条、第三十四条的规定,罚金和剥夺政治权利属于附加刑,属于刑罚范畴,属于党员依法受到刑事责任追究的范畴,属于人民法院依法作出有罪判决的范畴,所以,应当进入执纪审理的简易程序。

需要特别强调的是,依据新《条例》第三十四条第四款的规定,如果党员依法受到刑事责任追究的,直接进入简易程序进行执纪审理,根据司法机关的生效判决、裁定、决定及其认定的事实、性质和情节给予党员党纪处分或者组织处理。如果是党组织作出党纪处分或者组织处理决定后,司法机关依法改变原生效判决、裁定、决定等,对原党纪处分或者组织处理决定产生影响,改变后仍认定党员依法受到刑事责任追究的,党组织应当根据改变后的生效判决、裁定、决定等,进入简易程序进行执纪审理,重新作出相应处理;而改变后认定属于不受刑事责任追究的,则应进入纪律审查实体认定的普通程序,重新作出相应处理。

规范实施对党员依法受到行政处罚、行政处分和其他纪律处分的纪律审查

行政处罚与行政处分有本质上的区别。行政处罚,是国家行政机关对构成行政违法行为的公民、法人或者其他组织实施的行政法上的制裁(如警告、罚款、没收违法所得、没收非法所得、行政拘留等)。新《条例》所说受到行政处罚的党员,是指行政处罚对象范畴里的党员主体。行政处分,是指任免机关或者监察机关依法对违反法律、法规、规章以及行政机关的决定和命令,应当承担纪律责任的公务员及监察对象依照法定权限和程序实施的一种行政惩戒措施,也是违反法律、法规、规章以及行政机关的决定和命令的公务员、监察对象承担行政纪律责任的形式。违反行政纪律应当给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除处分。

其他纪律处分,是指党员违反国家法律法规,违反企事业单位或者其他社会组织的规章制度受到其他纪律处分。譬如,企业、事业单位或者社会组织给予的纪律处分。

依据新《条例》第三十四条第二款、第三款的规定,党员依法受到行政处罚、行政处分、其他纪律处分,应当追究党纪责任。同时,规定了应当履行纪律审查实体认定的普通程序。据此,党组织对受到行政处罚、行政处分和受到其他纪律处分,应当追究党纪责任的,可以根据生效的行政处罚、行政处分决定和有关方面认定的事实、性质和情节,经纪律审查核实后给予党纪处分或者组织处理,也就是履行纪律审查的普通程序。

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