篇一：未来,我国应充分借鉴发达国家的能源应急管理经验
国外突发事件应急管理体制的借鉴与思考
汪志红;王斌会;陈思玲
【摘
要】美国、日本、英国和德国等发达国家建立了较为完善的应急管理体制,极大地提高了其突发事件应对能力.基于当前我国突发事件应急管理体制中管理模式单一、协调性不够以及地方应急管理系统落后等不完善性,综合分析了这些国家突发事件应急管理体制的鲜明特点——综合的应急管理体制和先进的突发事件应急管理系统,指出我国在建立突发事件应急管理体制中需要借鉴这些国家先进的管理经验,尽快建立符合我国国情的、有效的突发事件应急管理体制.%ThedevelopedcountriessuchastheU.S,Japan,BritainandGermanysetupamorecompleteemergencymanagementsystem,whichgreatlyimprovetheabilityofrespondingtotheemergency.BasedontheproblemsofcurrentemergencymanagementsysteminChina,suchassinglemode,poorcoordination,andimperfectlocalemergencymanagementsystem,thepaperanalyzedcomprehensivelythedistinctivecharacteristicsoftheemergencymanagementsystemofthesecountries,I.E.,theintegratedemergencymanagementsystemandtheadvancedemergencyinformationmanagementsystem,andpointedoutthatweshouldlearnfromtheadvancedmanagementexperienceintheprocessofsettinguptheemergencymanagementsysteminordertosetuptheeffectiveemergencymanagementsystemaccordingtoourownnationalconditionsassoonaspossible.
【期刊名称】《科技管理研究》
【年(卷),期】2012(032)016【总页数】4页(P209-212)
【关键词】应急管理;管理体制;综合分析;突发事件
【作
者】汪志红;王斌会;陈思玲
【作者单位】广东金融学院计算机科学与技术系,广东广州510521;暨南大学统计学系,广东广州510632;暨南大学统计学系,广东广州510632【正文语种】中
文
【中图分类】C931.220世纪70年代中后期以来，不论是发达国家还是发展中国家，突发事件发生的种类、频率、规模与影响程度都在不断增强，这种不断恶化的现状给人民生命财产造成了巨大损失。对人类和生态的自然生存环境产生了巨大破坏，给稳定的社会和生活秩序带来了负面影响，这种现状对各个国家的应急管理能力提出了挑战。传统意义上的突发事件应急管理，注重对突发事件的及时反映和指挥控制，具有被动应战、部门分割和分散管理的局限性。为了提高突发事件的防灾救灾能力，最大限度地减少突发事件所带来的负面效应，世界各国纷纷行动起来，着手建立更加有效的应急管理体制。我国当前处于突发事件的高发时期，而且，在未来相当长的一段时间内，这种现状仍然不会改变。当前，我国突发事件应急管理工作围绕“一案三制”建设取得了长足的进步[1-2]，但是，尚存在一些不容忽视的体制性弊端严重制约着我国应急管理工作的进一步完善与发展，因此，建立高效、实用的应急管理体制显得尤为重要，而借鉴和吸收国外先进的应急管理体制是其中一个重要的组成部分。为了更好地了解当前国际应急管理体制的发展现状，本文将对美、日、英、德的应
急管理体制进行介绍和分析，为我国建立高效的应急管理体制提供借鉴和思考。
从国外建立突发事件应急管理体制的总体发展趋势来看，国际上趋向于对突发事件的全过程进行综合管理，具体包括突发事件危险因素、整合所有的各种资源、动员所有参与的机构等。这是一种一体化和全过程的突发事件应急管理体制模式。在该一体化和全过程管理体制中，一体化指的是在政府的统一领导下，各级政府部门、社会组织、工商企业、社区组织和公众分工协作、互相配合，共同开展突发事件应急管理工作；而全过程指的是对突发事件应急管理的预防、准备、反应和恢复四个阶段实施全过程的管理。当前，这种一体化和全过程的突发事件应急管理体制模式开始在许多国家形成，如美国、日本和德国等。
美国是突发事件频发的国家之一，一直以来美国十分重视突发事件的应急管理体制建设工作。1967年，美国联邦政府将“911”作为全国统一的报警号码。1979年，美国成立了联邦紧急事务管理署，负责全国重大突发事件的预防和处置，并以立法形式要求各州、市、县政府都设立相应的应急管理专门机构，每个部门和单位都指定专门人员负责应急管理工作，在全国范围内确定统一组织协调、组织结构完备、信息和资源共享的突发事件应急管理体制。2002年，美国联邦紧急事务管理署和27个联邦机构共同制定了《美国联邦反应计划》，州政府和地方政府也都制定有各自的应急反应计划[3]。“9.11事件”后，2003年，美国成立了超级应急管理机构——国土安全部，将22个联邦机构置于该部门的协调管理下，以加强反恐和国土安全。经过多年努力，美国突发事件应急管理体制得到了不断完善。
从美国应急管理体制的演变过程看，强化综合管理一直是美国完善突发事件应急管理体制的一条主线，其主要特征是：有一整套突发事件管理的法律、规划和预案；有各级政府、职能部门、新闻媒体、工商企业、社会团体、志愿者和公众共同参与的应急管理组织体系，如图1所示；有依靠高科技支撑的灾害监测和预警体系；有统一指挥、分级管理、相互支援的应急反应体系；有由预防、准备、反应和恢复
四个阶段组成的全过程综合管理流程；有由教育、宣传、培训、演练和资助等手段组成的灾害管理动员体系等。这种综合管理体制，对于提高政府和全社会的防灾救灾能力起到了重要作用。
受地理位置和自然环境的影响，日本是地震等自然灾害频发的国家，同时由于城市化程度高、人口密集等因素的影响，交通、化学和火灾事故也时有发生，因此日本是一个灾害意识很强的国家，2002年世界杯、2011年本州岛地震和核泄漏等大型体育赛事及重大危机事件的有效处理体现了日本良好的应急救援能力。
日本完善高效的综合应急管理体制经历了一个逐步发展的过程。20世纪50年代，日本制定了《灾害救助法》等灾害管理法律，建立了以单项灾种管理为主的应急管理体制；60年代初，日本开始重视防灾救灾的综合管理，制订了《灾害对策基本法》，把地震、火山等突发事件综合起来应对，实行全面预防、应急救援和恢复重建全过程的规划和管理，建立了中央政府、地方政府、社会组织和公众参与的综合应急管理体制；到90年代，特别是1995年阪神大地震后，日本开始出现应对重大危机的能力不足的问题，从而促进日本政府进行应急管理体制改革，如成立“内阁危机管理总监”等[4-5]。经过多年努力，日本建立了以综合防灾减灾为主要特征的应急管理体制。
英国受气候因素与地理位置影响，经常发生大雾等自然灾害；同时，由于经济发达，拥有国际性大都市，工业化严重，经常发生燃料危机和技术事故。英国建立突发事件应急管理体制已有相当长的历史。在中央集权的情况下，英国的突发事件应急管理实行的是地方自治，如图2所示，地方政府对突发事件的处置有较大的自主权。
在这种政府行政管理体制的基础上，英国建立了适合本国国情的应急管理体制。英国比较重视平时和战争状态的结合，平时的应急准备工作做得充分，一旦发生灾害，英国政府就能快速作出反应，并迅速启动整个应急管理系统，整合各方面力量来应对突发事件。从图2可以看出，英国没有设立独立于常态政府管理体制之外的应
急专门机构，而是通过明确规定各部门的应急管理职责和分工来使之承担应对突发事件的责任，如由内阁办公厅及其内设应急机构承担防灾减灾日常管理和综合协调的职能，由政府常设的警察、消防和医疗急救等机构承担应对突发事件的主要任务，这样可以避免出现机构设置重叠、职责交叉和资源分散等问题，可以较好地利用已有政府资源来应对各种突发事件。在突发事件处理过程中，一般突发事件的应对以地方政府为主，实行属地管理；当发生较大规模的突发事件时，中央政府根据需要提供协调和支持；发生重大突发事件则由中央政府直接进行应急处置和管理，并建立了完备的应急组织机构和运作流程，以及相配套的法规政策、物资储备和救援理念，使得各级政府能够有效应对各种意想不到的突发事件，如2005年伦敦的油库大爆炸未造成一人死亡和社会恐慌。
德国地处温湿的西风带，经常发生暴雨、飓风等灾害，也经常发生飞机失事等人为灾害。德国将有效的防灾减灾、保护公共生命财产安全、维护公共安全作为政府最重要的任务之一，而这些任务由联邦各州和地方政府共同来执行。地方政府主要负责一般突发事件的紧急救援和处置；各州政府主要负责灾害控制和民事保护；联邦政府根据德国基本法规定在某些突发事件管理领域承担相应的职责，主要应对州和地方政府无法应付的重大危险事件[6]。在这些分工的基础上，德国各级政府还建立了相应的应急管理组织机构和运作程序以及先进的突发事件信息管理系统、预警系统和救援系统，如图3所示，形成了有效的德国突发事件应急管理体制。
从美、日、英、德四国的应急管理体制来看，这些国家所建立的应急管理体制都是根据各国的国情建立的，基本都能很好地满足其应急管理工作的需要。我国也要在充分考虑本国国情的基础上，结合国外先进应急管理体制建设经验，建立符合我国国情的、有效的应急管理体制。
我国在开展突发事件的应对工作过程中，政府的管理手段过分依赖一些强制性工具，通常会以指示和命令方式对突发事件进行管理，忽视了社会力量的参与和公民自治
的力量[7]，而这种管理方式与处理突发事件应对工作是极其冲突的。我们应该有效地借鉴美、日应急管理体制的优势，建立各级政府、职能部门、新闻媒体、工商企业、社会团体、志愿者和公众共同参与的应急管理组织体系，激发社会力量参与热情，提高社会力量的公共安全意识和应对突发事件的能力，有效地、自发地对突发事件进行灾害预防并做好应对；在事件发生之后，能够对突发事件进行有效的自救和互救，使公众与政府之间能够有效地进行信息沟通。
突发事件的诱发因素和影响因素具有多元性和复合性的特点，因此，应急管理的各个阶段是一个有机的整体，这也就要求政府内部的各职能部门之间、突发事件影响范围内的同级政府之间能够进行有效的沟通和协调，形成高效的协调联动关系[8]。到目前为止，我国突发事件应对体制还是以单项灾种为主，这也是日本50年代主要采用的应急管理体制。日本的实践证明，这种管理体制有着很大的弊端，会使部门之间的协调性不足、协同性较差，使得部门之间的权责配置不够明晰，出现管理上的脱节和职责上的交叉，在救灾设备、通讯信息和救援队伍等方面出现低水平、低质量的重复建设和部门分割等问题，这些问题将会极大地影响我国进行有效的突发事件应急管理方面的财政投入。借鉴日本、英国等建立应急管理体制的经验，我国应在对某些灾害(火灾)进行单一化管理的同时，对地震、洪涝等突发事件进行综合管理，实行全面预防、应急救援及恢复重建全过程规划和管理的应急管理体制建设，提高应对突发事件协调性和政府财政投入的有效性[9]。
面对当前纷繁复杂的各类突发事件，及时准确地收集、分析和发布应急管理信息是政府科学决策和早期预警的前提。现代国家都把利用最新信息通信技术和建立信息共享、反应灵敏的应急管理信息系统作为应急管理体系建设的核心部分，部分发达国家的应急信息系统还得到计算机系统、地理信息系统、数据库系统、卫星现场图像实时传送系统和卫星定位系统、无人值守机房集中监控系统、遥感系统和视频系统的支持，并高度集中这些系统资源，从而建立统一的信息接收和处理平台，实现
通信手段和信息资源的共享。如德国，利用本国先进的计算机技术建立了一套先进的监测系统、预警系统、信息系统和应急处置系统，形成了该国比较标准和有效的应急反应运作模式，在应对各类突发事件中积累了丰富的经验，极大地提升了该国的突发事件应对能力。虽然我国的综合应急管理起步比较晚，但还是取得了较大的成绩，如我国清华大学自行研制的危机决策指挥平台功能强大，其软件和硬件的先进性与德国水平不相上下；我国疾病预防和控制中心在处理各类突发公共卫生事件的能力和技术已经达到了国际先进水平；我国地震搜救中心也具有世界一流的训练设施。但总体上，我国的突发事件应对方法和技术还不够成熟，这在一定程度上会大大影响我国的应急应对能力，如我国一些地方应急中心刚刚成立或成立不久，应急系统的建设还处于筹备或建设阶段，设备比较落后，且不符合信息化建设的要求，因此，急需尽快、尽早地将信息平台和现代化应急指挥中心的建设列入预算，增加设备投入和人员培训投入，确保尽快建立起用先进科技装备起来的、有实战价值的、渠道畅通的信息平台和应急指挥中心，从技术处理上真正提高突发事件应对能力[10]。
综合以上分析结果来看，第一，由于我国社会各界力量不能有效地参与突发事件的应急过程中，这将导致参与力量的严重不足和参与力量之间不能进行有机协调，从而使我国的应急管理工作还不能达到真正、有效的全民参与；第二，突发事件具有不确定性、危害性和紧急性等复杂特点，而我国政府某一职能部门的责权往往会覆盖所有突发事件的应急管理，在区域管理上也受制于管理的权责范围，这样的责权划分不明确现状必将导致难以形成真正、有效的一体化管理体制；第三，由于突发事件本身的复杂性，就需要对管理主体资源、技术和能力的管理要求比较高，虽然我国政府在突发事件主体结构中具有资源和权力上的相对优势，但由于现代突发事件对应急管理的技术性要求愈来愈高，所以单凭政府的力量根本不能有效地对突发事件进行预防、准备、反应和恢复。
因此，基于当前的现实状况，我国的应急管理工作还难以实现全过程管理，还需要对应急管理体制进行进一步修改和完善，建立高效的应急管理体制，推动我国应急管理的管理效率提升。
【相关文献】
[1]王宏伟,李贺楼.我国应急管理体制性弊端探因[J].论坛,2010(5):40-42[2]黄鑫.突发公共事件应急管理体制研究[D].上海：上海交通大学,2008[3]沈荣华.国外防灾减灾应急管理体制[M].北京:中国社会出版社,2008:23-35[4]桂林.主导与协同：日本环境应急管理变革及其启示[J].兰州学刊,2011,3(4):19-23[5]庄丽,高惠瑛,谭黎明.中日美地震应急管理模式比较[J].世界地震工程,2009，3(5):97-101[6]何颖.中德应急管理体制比较[J].攀登,2010(1):55-60[7]朱陆明,陈丽斌.中国应急管理体制困境结构[J].大连干部学刊,2011(3):32-38[8]国务院发展研究中心课题组.我国应急管理行政体制存在的问题和完善思路[J].中国发展观察,2008(3):4-6[9]廖方,李晶晶.危机管理中的“一案三制”：清华大学公共安全研究中心主任、中国工程院院士范维澄先生访谈[J].策划,2008(4):32-35[10]陈丽.德国应急管理的体制、特点及启示[J].西藏发展论坛,2010,4(10):43-46
篇二：未来,我国应充分借鉴发达国家的能源应急管理经验
如何维护中国能源安全？写一篇论文谈论一下如何维护中国的能源安全,观点鲜明论述有理有据,能源是国民经济的基本支撑,是人类赖以生存的基础.能源安全是国家经济安全的重要方面,它直接影响到国家安全、可持续发展及社会稳定.能源安全不仅包括能源供应的安全(如石油、天然气和电力),也包括对由于能源生产与使用所造成的环境污染的治理.作为世界上最大的发展中国家,中国是一个能源生产和消费大国.能源生产量仅次于美国和俄罗斯,居世界第三位；基本能源消费占世界总消费量的l／10,仅次于美国,居世界第二位.中国又是一个以煤炭为主要能源的国家,发展经济与环境污染的矛盾比较突出.长期以来,能源问题一直是我国国民经济和社会发展中的热点和难点.进入21世纪以来,我国经济的高速发展,出现煤、电、运全面紧张,石油对外依存度的快速提高,国际油价暴涨等现象,我国能源安全问题成为社会关注的焦点.到2020年我国要完成全面建设小康社会的任务,基本实现工业化,从发达国家的经验看,本世纪初将是我国经济发展对能源依赖程度相对较高的时期.我国以煤炭为主的一次能源结构以及能源资源分布和经济发展地域不均衡的基本状况,使得我国的能源保障将面临产能、运输、环保、贸易等诸多问题.能源安全已成为关系我国社会经济可持续发展的重大战略问题.
纵观主要能源进口国的能源安全战略,发现国际主要能源进口国的能源安全战略有两种截然不同的模式,一种是欧盟的自主性的区域能源安全模式,主要通过新能源开发和国际间的互利合作谋求区域性的能源供需平衡、长远稳定和可持续发展,以保证欧盟整体的经济安全、国防安全和生活安全；一种是美国的单边主义能源安全模式,这种模式排斥国际多边合作机制,致力于建立以自我为中心的单极世界的能源外交政策.这些国家能源安全战略的共性特征是：国家能源安全战略是由能源外交战略、运输通道战略、能源多元化战略、能源储备战略、能源节约战略组成的战略体系.
目前,我国对世界能源丰富地区的外交实际影响力及海上能源运输线路的军事自卫能力有限,若将我国能源安全建立在提高海外依存度的基础上,其风险很大.借鉴欧盟的能源安全模式,我国应采取“自主、开放”型
的能源安全战略模式,走“节约优先、立足国内、煤为基础、多元发展、综合优化,构筑稳定、经济、清洁的能源供应体系”的能源安全发展道路.
根据我国能源安全的战略要求,必须在建设集约型能源消费体系的基础上,构建“国内能源勘探开发生产、进口能源供应和国内能源战略储备”三位一体的能源安全供应体系,并具备风险程度低、结构合理、经济高效、储备充足的特点.
国内能源勘探开发供应体系应由煤炭和油气资源勘探开发体系,煤炭、石油、天然气、水电、核电和可再生能源全面发展的多元化生产体系,煤、电、油、运综合优化平衡供应体系三部分组成.以煤炭为主体,建设石油、天然气、水电、核电和可再生能源全面发展的多元化生产体系,关键是按照经济、清洁、高效和可持续的原则,提高煤炭的清洁和高效利用,加快核电和可再生能源的发展,努力提高我国石油、天然气的产能.煤、电、油、运综合平衡供应体系建设是保证我国能源区域间平衡的关键因素之一,要坚持“输煤输电并举,输电优先”的原则,依托我国特高压输电骨干网架的建设,重点构建输煤与输电合理配置的能源输送系统.
进口能源供应是市场采购与直接开发相结合的全方位多渠道供应体系.为实现石油进口方式、来源和运输通道多元化,在适当增加国外石油进口的同时,逐步加大参与海外石油资源勘探开发的力度.为避免勘探风险,以近期购买储量和参与现有油田的开发为主,逐步向新区勘探过渡.按照多元化的原则,在周边国家和发展中国家选择几个重点地区同时推进,建立多元的生产供应基地.建立多方位的石油运输通道,提高来自中亚和俄罗斯的石油进口比例,降低海上运油数量.
能源战略储备体系主要包括石油储备体系、油气安全应急体系和能源技术储备体系.储备应实行“实物储备与产地储备相结合”、“国家为主、分级储备、官民结合”的储备体系.建立由国家直接投资和管理的国家级战略储备,以法律形式确定下来的、辅以鼓励政策的企业储备等.油气安全应急体系应实行有法律和规则约束的分级预警体系.能源技术储备体系应依托国家科技创新体系的建设,有计划地开展煤变油、生物制油、清洁核能利用、氢能利用、太阳能和风能开发利用技术研究,形成拥有自主知识产权的核心技术,为我国能源供应体系步入可持续发展的轨道奠定基础.采取配套的战略保障措施
第一,实施统一
指导、协调规划、严格监管的管理策略.形成国家对能源战略、能源规划、能源建设、能源政策和能源监管统一配套的管理体制.
第二,实施节能战略,制定节能规划.通过节能战略规划的实施,增强全社会节能意识,制定并推广各行业的节能标准,建立节能激励机制和市场机制,通过经济手段、技术手段和监管手段并举的方式,有效提高能源利用效率.
第三,实施多元化战略.积极开展国际化能源合作,积极开发可再生能源、核能,减少煤炭的污染和对石油的依赖.
第四,实施综合能源规划.将能源运输能力建设纳入国家能源总体规划,按照合理配置资源和能源可持续发展的要求,实施“输煤输电并举,输电优先”的能源运输策略.
第五,实施能源储备战略.首先是建立国家石油储备系统和应急系统,加强企业生产储备能力,通过企业和...共同的力量提高我国石油储备和应急能力；其次是要长期加大勘探力度,包括对石油以及煤炭的勘探力度,增加资源储备量和经济可开采量,保障我国能源长期持续供给.再次,要发展石油替代储备.充分发挥我国煤炭资源丰富的优势,形成煤炭液化等石油替代技术储备,保障紧急状况下的燃油供应.我国煤炭资源丰富,煤炭液化技术已经成为国际上较为成熟的技术,我国也已经开始引进技术建设该项目.煤炭液化是石油的一种替代燃料,目前大规模生产并不符合我国国情,可将其作为一种石油替代的储备.
第六,实施能源科技创新战略.能源工业是技术密集型行业,不论在能源开发还是在利用方面,技术创新带来的能源发展潜力巨大,这已经被世界各国的经验所证明.因此必须重视技术进步对能源供需的影响,通过技术创新来挖掘能源供应潜力、寻找能源替代方式、提高能源利用效率.特别是关系到未来能源发展的重大课题的研究,如：新型节能技术、高效发输电技术、核技术、燃气轮机技术、煤汽化、煤液化技术和高效储能技术等,坚持产学研结合,加大能源技术研发投入,推进示范项目,促进技术转化.维护我国的能源安全刻不容缓!
篇三：未来,我国应充分借鉴发达国家的能源应急管理经验
发达国家构建应急管理体系的经验借鉴
岳世平
【期刊名称】《行政管理改革》
【年(卷),期】2010(000)011【摘
要】@@一、发达国家构建应急管理体系的经验rn在长期的管理实践中,发达国家政府在应急管理方面积累了丰富的经验,并逐步形成了相对成熟和完善的应急管理体系,其经验主要有:
【总页数】4页(P55-58)
【作
者】岳世平
【作者单位】厦门市行政学院
【正文语种】中
文
【中图分类】D5【相关文献】
1.发达国家构建科技中介服务体系对我国的启示[J],应辉辉
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篇四：未来,我国应充分借鉴发达国家的能源应急管理经验
发达国家构建应急管理体系的经验借鉴
一、发达国家构建应急管理体系的经验
在长期的管理实践中，发达国家政府在应急管理方面积累了丰富的经验，并逐步形成了相对成熟和完善的应急管理体系，其经验主要有：
（一）建立系统完备的应急管理法律体系
建立完善的应急管理机制，首要举措就是以法律手段确立突发危机事件应急管理的基本原则。世界各国为防范和应对各种危机，制定了许多相关的法律，并逐步形成了一个较为完整的应急管理法律体系。严格的立法不仅保障了政府及各部门在非常时期行使紧急权力，并使紧急权有法可依，同时又能很好地限制政府的行政紧急权力，以保障公民不因紧急状态的发生而使一些基本的宪法权力遭到侵害。如美国建立了以《国家安全法》、《全国紧急状态法》和《反恐怖主义法》为核心的安全法律体系；韩国以《国军组织法》为核心，制定了以应对战争为主要目标的安全法律体系。
（二）建立高度完善的应急管理组织体系
一些发达国家，基本建立了以政府首脑为核心的应急管理组织体制。如日本从20世纪90年代以来，就建立起一套从中央到地方的应急管理体制。在这一应急管理体系中，政府根据不同的危机类别，启动不同的应急管理部门。日本的应急管理系统是一个以法律、制度、功能为依托，以首相为最高指挥官，内阁官房负责整体协调和联络，通过安全保障会议、中央防灾会议、金融危机对策会议等决策机构制定危机对策，由国土厅、气象厅、防卫厅和消防厅等部门根据具体情况进行配合实施组织体系。除中央、地方政府和专门组织机构外，日本的各企业、机关、学校、医院、街区等都有各自的管理组织和应变措施。另外，日本还建立了一批专门从事风险事业的机构，如“日本应急管理中心”、“日本应急管理协会”、“日本应急管理咨询公司”等等，体现出政府应急管理组织体系高度的完整性。
（三）建立综合统一的应急管理协调机制
整合庞大复杂的应急管理组织体系，保证应急管理各部门在危机状态下高效、协调的联系和协作，除了建立具有会商决策功能的综合体系外，还应建立常设的、权威的、具有独立地位的、凌驾于各职能部门和机构之上的综合协调部门。目前很多发达国家都建立了最高国家安全决策机构和危机应对协调机构。如以色列国防部下设的“经济防卫厅”等。这些机构尽管在形式上有所不同，但在其体制内部已囊括和涵盖了包括国家安全和危机在内的界定、预警、智囊参谋、决策和执行等机制，体制内的人、财、物也都有了相当充分的保证。
（四）建立严格高效的信息管理系统
在危机的应对过程中，获取信息是非常关键性的要素，它常常决定着危机能否被有效处理。应急管理信息系统在应急管理体系中承担着非常重要的职能，为决策者提供及时、准确的情报，同时，这一系统还要承担向民众传达适当信息的职能。通过传播真实有效的信息，使民众保持情绪稳定，避免民众情绪失控而增加决策者的压力，恶化决策环境。如美国、英国、日本等发达国家都充分应用现代通讯、网络等信息技术建立起了科学的应急管理信息系统。
（五）建立区域间国际间的合作与交流机制
全球化、区域化日益发展的今天，许多突发性灾难所产生的影响不仅仅局限于一个国家，诸如环境问题、气候灾变、疫病、国际恐怖主义等引发的突发性灾难的全球性风险日益增加。因此，在应对突发性灾难过程中，加强区域间、国际间的人员合作和科技交流，就显得尤为重要。如俄罗斯，1994年6月以来，俄罗斯救灾部与美国加强了合作，并于1994年8月成立俄美预防工业事故和自然灾害联合委员会。此后，北约和平伙伴计划提出与俄罗斯救灾部建立直接联系。而日美两国在应急管理方面的合作则更为紧密。两国不仅在预防地震等自然灾害方面有合作，在安全保障问题上的合作则更为突出、更加重要。通过国际合作，可以充分利用各种资源，有助于危机事件更好更快解决。
（六）建立制度化常规化的科研、宣传、培训和经费保障机制
为有效应对生化武器、传染病和其他威胁公众安全的突发事件，许多国家都开展了广泛的科学研究与
实验，为其提供必要的知识、技术和设备供给，并建立多级实验室反应网络。社会媒体充分利用现代信息手段，对不同类型的公共安全预警预防制度和应急制度进行广泛宣传和普及，促进突发性灾难得到及时有效地解决，以尽快恢复正常生活秩序。各类公共安全指挥系统定期进行不同范围、不同级别突发事件的应急预演。在高度重视专家和专业队伍建设的同时，建设公共安全志愿者队伍，并定期进行培训，以提高全民应对突发事件的能力。美、日、韩等国都将应急管理经费纳入国家预算体系，建立应对危机基金，有稳定的资金保障。为应对突发性灾难事件，许多发达国家都有足够的物质储备，如美国还建立了一个全国性的资源目录，一旦危机爆发，能清楚地知道从什么地方调配什么资源，动用哪些设施。
（七）建立不断提升民众危机意识与危机教育机制
危机事件通常具有突然性和不可预测性，并且有较强的破坏性。危机一旦爆发，往往会出现公众恐慌的局面，而公众的恐慌又易导致危机事态进一步发展，所以，政府在非危机时期对民众进行危机教育就显得重要而且必要。日本是个地震多发国家，尽一切可能减少人员伤亡成为防震工作中的头等大事，为此，日本政府十分重视对国民危机意识和防灾意识的教育，一般每年花费在防灾上的经费达3-4兆日元，大力度的经费投入促进了日本防灾科普工作的发展。一般来说，日本对民众进行的危机教育包括日常生活中的危机教育和学校的危机教育等，在日本每年一度的9月1日“防灾日”，全国各地方政府、居民区、学校和企业都要举行各种防灾演习，特别是各地震多发区的居民组织都要进行一次综合性防震训练和地域防灾训练。
二、对我国的启示
发达国家构建应急管理体系的实践经验，可以给我国如下一些启示：
（一）进一步建立和完善政府应急管理体制和组织体系
在当前情况下，我国在中央政府建立高层次的应急管理领导指挥和协调机构是十分必要的。这一机构的主要职能在于：制定应急管理的战略、政策和规章制度，进行危机信息管理，进行危机风险评估；在非危机时期，负责危机的预防和预警工作；在危机发生期间，负责领导与协调工作；负责应急管理的监督管理工作以及对政府管理者和社会公众进行应急管理教育和培训等。在中央政府的统一领导下，明确中央各部委、各级人民政府应急管理的职能、职责和责任。考虑到危机的多样性，应明确不同政府机构在承担某些特定应急管理时的职能和职责，形成统一领导、分工协调的应急管理体制和组织体系。
（二）进一步建立和完善国家应急管理的法律、法规和规章制度体系
我国己经制定和颁布了一些应对危机状态的法律和法规。但是，从整体上看，法律法规体系尚不完善。最核心的问题在于，我国宪法没有关于危机状态或紧急状态的规定，政府紧急管理权也没有明确的宪法授权；我国尚没有一部完整的危机或紧急状态管理法。因此，为了使政府应急管理法制化，使应急管理工作有法可依、执法必严、违法必究，就有必要加快应急管理的立法。应该有相应的法律、法规，从宪法上授权政府具有应急管理的能力，限定其职能。同时，系统制定一部《应急管理法》，把各种危机的管理都纳入到统一程序和制度中，而不再是分散管理，使不同的政府部门各行其道。
（三）进一步建立和完善政府应急管理的信息系统和决策支持系统
应急管理最大的特点之一在于不确定和环境的复杂性，完善的信息管理对于应急管理能力的提高至关重要。一个比较完善的应急管理信息和决策支持系统包括资料库、知识系统、规范模型危机的预警系统、电子信息技术的应用平台等。应急管理需要一个宏观的决策识别系统，这也需要政府管理体制的改变。我们现在的社会化程度还不够，要把现代信息技术运用于政府的应急管理之中，透过科技的力量，提高政府应急管理的能力。
（四）进一步建立和完善政府应急管理信息的公开透明机制
建立有效的信息公开机制，做好危机发生后的传播沟通工作是妥善处理危机的一项重要措施。通过有效沟通，满足利益相关者的认识需要和情感需要，取得利益相关者的谅解和支持，引导公众乃至整个社会积极参与，从而限制危机的进一步危害。
具休说来，信息公开制度有以下作用：首先，信息公开是尊重公民知情权的需要。政府出于处理危机的目的，需要及时收集危机事件中的信息。这些信息一旦被政府收集、处理和编辑，就成为政府信息的一
部分，公民有知晓、获取这些信息的权利。政府不恰当地封锁信息，是不尊重公民知情权的表现，除非信息封锁有利于国家安全和公共利益。其次，信息公开是维护政府形象和强化政府责任心的需要。由于公共危机与公众的利益直接相关，导致人们急于获取危机事件本身及政府反应的信息。行政信息公开使公众可获得的政府信息大量增加，有利于接受公民、社会对政府处理危机事件的监督，强化政府在决策和执行中的责任心，从而增强政府对自身行为应负的责任以及公民的信心。最后，信息公开是维护社会稳定的需要。在通讯技术、网络技术非常发达的今天，如果政府在公共危机发生时不能及时、准确地发布有关信息，各种不真实、不准确的信息就会到处流传，引起社会极大的恐慌。同时，及时向社会公开危机事件处理进程和预防措施，也有利于稳定人心，最大限度减少危机事件的危害和损失。
（五）进一步建立和完善政府与社会的良性互动机制
我国的公共应急管理体制建构于全能政府的理念之下，全能政府的一个基本特点就是政府无所不能、无所不包，反映在公共应急管理体制中就是政府对公共危机一手包办，各类社会组织、公众都处于被动员、被安排的处境之中，把应对公共危机变成是政府的内部事务。政府确实应该在应急管理中发挥主导作用，但主导作用不是全部作用。所以，政府在公共应急管理中应充分保障、促进社会中介组织和公众的积极参与，既可减少政府公共应急管理的成本，又有利于公共应急管理的效率。在公共危机管理中，政府应该鼓励公民参与，鼓励社会自治组织的发展和介入。但目前，我国社会民间组织的发展还相当滞后，具体原因如下：第一，政策法律上得不到保护。社会民间组织的发展受到很多限制，特别是在登记管理、注册、年审等方面；第二，门第观念上的阻碍。人们对社会民间组织还缺乏足够的信任。此外，社会民间组织自身能力，包括筹集社会资源的能力、动员志愿者的能力、内部管理运作能力以及向社会提供服务的能力等都需要提高。
（六）进一步建立和完善适应政府应急管理需要的物资储备制度
充足的物质资源是政府应急管理的基础，因此，为确保危机来临时政府能有效地调动资源予以应对，应当在危机爆发前就确保充足的物资储备。具体说，就是要求政府在年度预算中确立专门的应急管理预算，并且设立专门的基金，用于应对各种突发事件和危机，同时，建立相应的制度以确保基金能有效使用。此外，政府还要建立、完善各种危机情况下可能需要的资源储备制度，尤其是一些战略资源的储备制度，建立资源目录，以便在关键时期能有效调动资源。把物资储备工作作为完整的公共应急管理体制的一部分制度化，建立专门的危机资源储备制度。
（七）进一步建立和完善应急管理区际、国际间的合作机制
在全球化的时代，危机事件不是孤立的，一个国家或地区出现的危机不可避免的会产生国际化的影响。应急管理问题一直是国际社会、国际组织和区域组织十分关注的问题。我们的政府有责任，也有必要与国际组织在应急管理方面开展合作，积极拓展与国际性的组织和地区性的组织之间的合作，以争取其在资金、人员、技术、教育、培训以及道义上的支持，加强与国际组织在信息方面的沟通。同时，我国政府也应重视国家之间的合作。以美国为首的西方发达国家拥有发达的科技、世界一流的实验室，在应急管理上也拥有丰富的资源和管理经验优势，本着独立自主互惠互利的原则，我国政府可以考虑与科技强国平等合作，共同研究寻找和解决应对危机事件的方案。
（八）进一步建立和完善以绩效为基础的综合应急管理机制
全面的应急管理所强调的是以绩效为基础，也就是说，为了实现应急管理，政府必须设立应急管理绩效指标。正如联合国所强调的那样，政府应急管理的指标必须具有可持续性、可衡量性、能够实现、具有相关性和及时性。此外应急管理的绩效指标还必须明确、具有弹性，有机的与政府管理工作相整合，能为政府部门和社会接受，能够反映国际社会的经验等。当然，仅有应急管理的有效指标是不够的，还要进行绩效管理，包括绩效的衡量、监控，持续不断改进绩效等。
篇五：未来,我国应充分借鉴发达国家的能源应急管理经验
我国面临的能源危机及应对策略
班级:********学号:********姓名:*****摘要：世界经济的现代化，得益于化石能源，如石油、天然气、煤炭与核裂变能的广
泛的投入应用。因而它是建筑在化石能源基础之上的一种经济。然而，由于这一经济
的资源载体将在21世纪上半叶迅速地接近枯竭，能源危机问题将十分突出。作为世
界上人口最多、经济增长最快的发展中大国，中国的能源面临着长期的挑战。
关键词：能源危机；节约能源；能源发展战略；
一、当前全球能源危机产生的历史背景
世界能源供需矛盾突出，是导致当前全球能源危机的根本原因。
目前世界主要有4种主流能源渠道，依次为：石油、天然气、煤炭和核能。
2005年全球石油资源的探明储量约为1.19亿桶。作为另一个重要的现代能源矿种，1970年以来，世界天然气以每年平均6%勺储量增长。目前，世界天然气储量已达到179.53万亿立方米，年开采量为2.69万亿立方米。
就世界范围的能源供应和生产而言，从1973年到2005年，煤炭的份额大约维持
在相同的水平，只是略微有些变化，分别是24.8%和27.2%。核能的份额在上升，1973年的份额是0.9%,2005年的份额是6.1%,上升势头十分明显，虽然有时候会出现停
顿或倒退。天然气的份额从1973年的10.2%上升到2005年的23.7%。而石油的份额
则从1973年的45.1%减少到2005年的36.8%。水力发电从1973年的1.8%缓慢地上
升到2001年的2.2%然后加速上升到2005年的6.2%,而其他能源在2005年所占份额
仍然非常小。
从1973年到2005年每年的统计数据表明，在欧佩克（OECD国家，每种能源1973年和2005年所占份额分别为：煤炭22.4%,20.8%核能1.3%,11.21%;可燃烧再生物
质和废料
2.1%，3.3%水力
2.1%,2%天然气
18.8%，21.3%;石油
53.1%,40.8%。核
能从1973年的1.3%跃升到2005年的11.2%，但仍然排在石油、天然气和煤炭后面，居第四位。
工业化增长模式是能源高消耗型模式，这使得全世界的能源消费需求伴随工业化
的推广和深人而不断攀升，尤其集中在对石油资源的破坏性消耗上。直观地说，世纪后半期，特别是三次石油危机以来，世界石油的需求量不断增长。
21990年以来，全世界日均石油需求增长1100万桶，其中，亚太地区增长
820万桶，占世界石油需
求增长的75%1998年亚洲金融危机结束以来，全球石油需求增长
500万桶/日，其
中一半来自亚洲。
以美国为首的工业化国家不断增长的石油消费和不断减少的石油生产，石油供应形势日趋紧张。美国石油消费从
1980年的1700万桶/日上升到使全球的2004年的I960万桶/日，据预测，至V2020年将上升到2600万桶/日。石油生产则从1980年的每天1100万桶下降到2004年的770万桶，至V2020年将会每天生产900万桶。这就
意味着到2020年，美国石油消费的65液靠进口。原本是世界主要产油国的美国随
着进口能源的不断增长已经成为世界能源的净进口国，这不但是因为消费比例的高
涨，更因为本国的石油储量正在枯竭。
一些经济正在迅猛发展的第三世界国家，如中国和印度，已开始成为能源，特别
是石油和天然气的消费进口大国。另外，随着工业化、现代化和城镇化的发展，人类
的流动性不断提高，在世界各国引发了交通运输和汽车工业大发展的浪潮。
从全球层
面来看，交通行业的增长占全球增长的60%而发展中国家约占全球交通行业增长的50%世界汽车产量正以年均2.5%的速度增长，而发展中国家汽车增长率是
5%中国
是8%由于交通运输和汽车使用是最大的能源用户，从而进一步大幅度扩张了石油
消费。根据欧佩克的《世界能源展望》预测，到
2025年，全球石油需求将从目前的7700万桶/日增长到1.14亿桶/日。也就是说，在这段时期内，石油需求将增长3800万桶/日，其中，发展中国家占70%约2700万桶），在世界石油需求中的份额将从
32%上升至46。预计到2025年，中国的石油需求将增加900万桶/日，日均消耗量达到
1350万桶。另据有关专家预测，2030年世界天然气消费也将达到高水平的4.3万亿
立方米。
由此可以看出，世界能源供应，特别是石油供应的需求压力正在与日俱增。
在能
源的生产供给不平衡和消费利用的不平衡的实际背景下，一旦世界局势不稳定，或者
局部不稳定现象，又或者局部经济的深度波动，将造成能源供给和消费之间的不平衡，所造成的后果是世界的能源危机。这方面的经验从发生多次的能源危机中已经很好的体现出来。世界能源的问题并不是一个局部或者暂时的问题，是隐藏在经济发展背后
时时制约经济发展的现实问题，是关系到世界经济持续健康发展的关键问题。
发达国
家和发展中国家能源消费和结构的差异让发展中国家在当前能源危机形势下面临更
加严峻的挑战。
二、我国经济发展中在能源方面存在的主要问题
1.人均能源资源拥有量较低
中国人口众多，人均能源资源拥有量在世界上处于较低水平。
煤炭和水力资源人
均拥有量相当于世界平均水平的50%石油、天然气人均资源量仅为世界平均水平的十五分之一左右。耕地资源不足世界人均水平的2.能源资源赋存分布不均衡
中国能源资源分布广泛但不均衡。
煤炭资源主要赋存在华北、西北地区，水力资
源主要分布在西南地区，石油、天然气资源主要赋存在东、中、西部地区和海域。中
国主30%制约了生物质能源的开发。
要的能源消费地区集中在东南沿海经济发达地区，资源赋存与能源消费地域存在
明显差别。大规模、长距离的北煤南运、北油南运、西气东输、西电东送，是中国能
源流向的显著特征和能源运输的基本格局。
由于能源的这种不均衡分布，导致我国能
源运输成为制约国民经济发展的瓶颈。
以煤炭为例，煤炭运输在铁路货运量中的比重
一直维持在41%-43沱间，煤炭平均运距近几年基本维持在
550公里?555公里左右，2002年煤炭企业通过铁路运送煤炭
8.2亿吨，扣除为鼓励煤炭出口的4条铁路免征
的铁路建设基金外，煤炭企业年支付的铁路建设基金达
3.能源资源开发难度较大
与世界相比，中国煤炭资源地质开采条件较差，大部分储量需要井工开采，极少
量可供露天开采。石油天然气资源地质条件复杂，埋藏深，勘探开发技术要求较高。
未开发的水力资源多集中在西南部的高山深谷，远离负荷中心，开发难度和成本较大。
非常规能源资源勘探程度低，经济性较差，缺乏竞争力。
资源约束突出，能源效率偏低。中国优质能源资源相对不足，制约了供应能力的提高；能源资源分布不均，也增加了持续稳定供应的难度；
经济增长方式粗放、能源
结构不合理、能源技术装备水平低和管理水平相对落后，导致单位国内生产总值能耗
和主要耗能产品能耗高于主要能源消费国家平均水平，进一步加剧了能源供需矛盾。
单纯依靠增加能源供应，难以满足持续增长的消费需求。
4.以煤炭为主的能源消费结构和粗放式的能源利用给我国能源消费的环境带来
了巨大的压力
煤炭是中国的主要能源，以煤为主的能源结构在未来相当长时期内难以改变。
相
140多亿元。
对落后的煤炭生产方式和消费方式，加大了环境保护的压力。煤炭消费是造成煤烟型
大气污染的主要原因，也是温室气体排放的主要来源。
资源的过度开采，对环境造成
严重污染，生态破坏问题突出，我国
1000美元GDP勺能耗比发达国家高出很多，甚
至比印度还要高，我国8个主要高能耗行业的单位产品能耗平均比世界先进水平高
47%随着中国机动车保有量的迅速增加，尤其是在汽车逐步进入中国家庭后，个人
已成为油品消耗的新的生力军，数字显示我国汽车发动机每百公里油耗的设计值比发
达国家要高10%?15%部分城市大气污染已经变成煤烟与机动车尾气混合型。这种
状况持续下去，将给生态环境带来更大的压力。
5.市场体系不完善，应急能力有待加强
中国能源市场体系有待完善，能源价格机制未能完全反映资源稀缺程度、供求关
系和环境成本，天然气价格偏低，挫伤了天然气供应厂商的生产积极性，不利于国内
天然气产量的提高；石油价格体系不合理，国内石油市场高度垄断的现状导致油价与
国际接轨长得灵敏、降得迟钝，国内成品油定价机制改革的迟缓造成了油价调整的矛
盾；煤电价格联动机制有待进一步完善调整，煤电之争制约着电力的快速发展。
能源
资源勘探开发秩序有待进一步规范，能源监管体制尚待健全。煤矿生产安全欠账比较
多，电网结构不够合理，石油储备能力不足，有效应对能源供应中断和重大突发事件
的预警应急体系有待进一步完善和加强，尤其是在近几年发生的电力供应紧张、生产和运输、国家石油储备能力、水资源合理调配等方面尚有许多不尽人意之处。
从我国今后经济的可持续发展的要求来看，如何解决经济发展和能源危机之间的矛盾，保证社会经济又好又快的发展，是我们所面临的一个亟待解决的问题。
在今后
一个较长的时期
国际
市场供求关系发生变化、自然灾害侵袭等突发事件时就越发突显出我国在电力供应、煤炭三、将节约能源提高到战略高度
解决中国能源需求，提高能源的开发和利用效率应摆在首位。中国在
20世纪
80年代提出的?“节约与开发并重，把节约放在优先地位”仍然是构建中国能源发展
的总方针。节约能源已经被专家视为与煤炭、石油、天然气和电力同等重要的“第五
能源”。发展节能型经济，通过立法鼓励和引导全民节能，努力建设节约型社会，是
缓解中国能源紧张和安全的长远之策。2005年5月底，国家发展和改革委员会提出
了节约和替代石油等十大重点节能工程。
包括:1.节约和替代石油2.区城热电联产3.余热余压利用4.理筑节能5.政府机构节能6.绿色照明7.节能监测和技术服务体系建
设8.溜煤工业锅护（窑炉）改造9.电机系统节能10.能量系统节能通过实施上述十项
规划，“^一五”期间中国将节约2.4亿吨标准煤。
6月25日，在北京建设节约型社会国际研讨会上，国家发展改革委副主任张晓
强表示，今年将启动前七项节约和替代石油重点节能工程。
所谓循环经济是对物质闭环流动型经济的简称，是以物质、能量梯次和闭路循
环使用为特征的，在环境方面表现为污染低排放，甚至污染零排放。循环经济把清洁
生产、资源综合利益、生态设计和可持续消费等融为一体，运用生态学规律来指导人
类社会的经济活动，因此，循环经济本质上是一种生态经济，是相对于传统的线性经
济而言的。旨在建立一种以物质循环流动为特征的经济，的环境与经济双赢。
从而实现可持续发展所要求
四、建立多元化能源供应系统及保障系统
进入21世纪，中国经济处于新一轮高速增长周期。2003年，在国民经济快速增
长的拉动下，中国能源需求和能源生产增长迅猛，一次能源生产总量为16.03亿吨标
准煤，比上年增长11.0%，但能源生产的高速增长仍然不能满足需要。
2003年以来，中国持续发生的缺煤、缺电、缺油的能源“三荒”无疑给中国能源发展战略敲响了警
钟，中国的能
源短缺已经把煤、电、油二种最基础能源拴在了一起，以一种能源为主
的单一能源供应路线不能有效保障中国经济社会快速发展的能源需求。
解决中国的能
源需求只能是一种结构多元、全面发展的可持续发展战略。因此，坚持以煤炭为主体，电力为中心，油气和新能源全面发展的能源发展战略，是当前中国能源发展的重中之
重，其核心内容是调整和优化能源结构，实现能源供给和消费的多元化。
解决中国能源需求，既要立足国内能源供应，也应当借鉴西方发达国家的经验，在能源战略的思维上要有世界眼光，与其他国家积极开展对话和合作，充分利用国际
优质能源资源，提高能源利用效率。在对外能源合作方面，要坚持多元化的方针，坚
持资源供应地、合作方式以及能源资源品种的多样化。
按照互利互惠、共赢双赢的原
则，加强与能源生产国和能源消费大国的合作。
目前，中国正在积极与美国进行能源政策对话，与俄罗斯等能源大国合作，这
对缓解中国乃至世界能源紧缺具有重要意义。
中国能源安全问题的根源是国内日益尖
锐的能源供给与经济社会发展对能源需求的矛盾，主要表现为清洁能源，特别是石油
的需求大于供给，供求矛盾上升，石油成为中国清洁能源需求增长最快而供给能力日
益严重不足的品种。
在中国所有能源安全问题中，最为重要的是石油安全问题。中国石油安全面临的挑战主要表现为：国内石油供应不足，原油产量不能满足需求，供需矛盾突出，进口
石油依存度不断增大；国际石油价格波动对中国经济的影响越来越大，抵御风险的能
力差;世界石油资源争夺日益激烈，中国跨国公司对外直接投资时会受到西方跨国公
司的挤压和政治势力的排挤；中国对海上石油运输通道控制薄弱，过分依赖中东和非
洲地区的石油和单一的海上运输路线，将使中国石油进口的脆弱性凸现
善的能源安全预警应急体系，没有国际公认的石油战略储备及商业储备；缺乏健全完；地缘政治形
势复杂，美、日等国在中国周边军事渗透构成威胁。
由此可见，应对石油安全挑战是
保障中国能源安全的核心。
中国应采取降低石油进口依赖，积极参与国际石油市场的竞争，加强国际石油领
域的合作，保障国家石油安全的一整套措施和相应的对策，建立和完善石油战略储备
和预警体系，把建立石油战略储备作为保障石油供应安全的首要战略。
参考文献：
[1]张迎晖：《我国能源危机的应对政策》
篇六：未来,我国应充分借鉴发达国家的能源应急管理经验
我国政府应急管理现状及对策
［提要］政府应急管理作为应急管理体系的核心，是解决危机事件的关键所在，也是在新时期“以人为本”理念的体现。本文从政府应急管理在体系、技术与社会团体及国际合作等方面对我国政府应急管理现状进行归纳总结，并提出相应的解决方法。
关键词：政府应急管理；机制建设；社会团体力量；国际合作
一、政府应急管理概念界定
（一）概念界定。从灾害深重的20世纪跨入21世纪，应对公共危机成为世界各国政府共同面对的重大课题。在重大的突发事件面前，每个人都有责任去降低损失，包括公民、政府及其他社会团体。政府作为国家的管理者，在应对突发的公共危机事件中义不容辞，也是最有能力解决问题的一支力量。
政府应急管理是指政府为了应对突发事件而进行的一系列有计划、有组织的管理过程。主要的任务就是如何有效地预防和处置各种突发事件，最大限度地减少突发事件的负面影响。应急管理是一个由不同阶段和各种应对措施组成的管理过程，是政府的一种特殊的管理形态，更是在现在突发性事件下对政府能力的极大考验。
（二）意义分析。我国正处于社会主义转型时期，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，相伴随的体制改革引发的矛盾必不可少，如何处理好各种矛盾，以及可能面对的突发性事件，是对政府能力的严峻考验。从国际上来看，恐怖袭击、资源的争夺、跨国性的重大疫情的传播等不时出现。在国内、国际的双重背景下，加强政府应急管理无疑具有重要意义。
从国内来看，加强政府应急管理，健全政府应急管理体系不仅是全面履行政府职能、依法行政的必然要求；也是应对未来各种挑战、维护社会稳定和推进科学发展观的必然要求。
从国际上来看，加强政府应急管理，健全政府应急管理体系，对于跨国性的重大疫情及时解决以及我国应急体制的建立具有重要的作用。
二、政府应急管理现状
由于我国政府应急管理起步较晚加之在某些方面技术水平不足，我国的政府应急管理体系不尽完善。下面从政府应急管理体系、技术、社会团体力量、国际合作四个层面加以分析。
（一）政府应急管理体系层面。目前，我国的应急管理机制基本上还是以职能部门为基本单位分别展开的，应急管理在本部门、本系统内部基本上可以做到
畅通无阻，但是政府应急管理通常不是政府一个部门就能有效完成的，在很多情况下危机的处理都要涉及多个政府部门甚至整个社会。危机事件越复杂，涉及到的部门越多，协调难度将越大，越需要有一个有效的部门协调机制。而目前，我国尚没有常设性的应急管理综合协调部门，政府各职能部门之间没有形成权责明晰的应急协调机制、上下级政府之间在应对危机时缺乏有效的协调、合作。
此外，制度建设相对滞后。只有将应急管理置于国家宪法和法律保护的保障之下，才能从根本上保障其顺利实施。目前，我国应急管理法制化建设仍呈现相对滞后的现象。为应对2003年的非典，国务院迅速出台了《突发公共卫生事件应急条例》，从根本上改变了以往只由卫生系统一家单独处理卫生突发事件、行动迟缓、手段缺乏的弱点，把突发性公共卫生事件的报告和处置都纳入了法制化的轨道。在非典爆发之前，我国尚没有关于应对突发性公共卫生事件的法律条例，明显地说明了我国在应急管理制度方面的不足。
（二）技术手段及科学研究和人员培训工作正在起步阶段。在我国目前的应急管理中，还大量存在着从自己的经验出发、拍脑袋等情况，各种信息技术、人工智能技术以及运筹学等决策技术和方法很少得到使用。关于应急管理所需的案例库和灾害数据的建设也相对不足，为决策服务的智囊团建设也相对滞后，不仅数量少，而且水平不高。由于我国政府的高度重视，近些年来我国也取得了一定的进步。同时，由于当前我国在应急管理中暴露出的人员素质不高、制度缺乏保障、信息传递不畅等诸多缺陷使得我国政府和学术界一起开始重视对应急管理的研究，尽管作为一门新学科，政府应急管理才刚刚起步，但是由于形势的发展和政府的高度重视，对应急管理的科学研究与人员培训发展迅速。
（三）社会团体力量及国际合作方面有所进步。从国内的公民参与度包括个人与集体来看，我国的民间组织在近些年蓬勃发展，但是由于在资金、技术等方面缺乏有力的支持，往往起不到预期的作用。除了红十字会和慈善总会这样的老牌组织外，我国的民间组织很少与国际上众多的专业组织和国际志愿者接轨，在应急管理过程中不能很好地配合政府，发挥其应有的作用。就公民个人的参与度而言，公民的危机意识往往比较淡薄，同时自发组织和行动起来防范危机、应对危机以及灾后的恢复和重建的主动性和积极性相对不足。2008年汶川地震，13位唐山农民志愿者出现北川参与抗震救灾，社会各界及组织都纷纷捐款支持工作的开展，充分表现了中国人的凝聚力，说明了我国公民及民间组织的社会参与度也在不断地提高。
从国际上来看，随着全球化步伐的加快，我国政府逐渐转变观念，进行改革开放，从被动到主动地开展国际合作，对于迅速、高效地处理突发事件起到了很大的作用。2008年的汶川地震，中国得到了俄罗斯等许多国家的物质援助、技术合作等充分证明了这一点。
三、我国政府应急管理对策
在复杂的国际形势下，如何应对危机、化解危机，是展现一个国家政府能力的重要体现。通过对政府应急管理现状分析，从以下三个层面解决我国政府在应
急管理方面的不足：
（一）体系建设层面
首先，国家应通过立法赋予各级应急管理部门明确的职责和权限，使法律精细化。创建有中国特色的应急管理法律法规体系，使应急管理部门有法可依，也使其协调各种参与危机治理力量的关系更具有可操作性，从而保证应急管理在法制化的轨道上顺利运行。
其次，积极构建全国统一的应急管理部门。政府应根据当前实际和政府机构改革的要求，构建国家、省、市、县四级应急管理机构，使之具有跨部门、统一的应急管理综合协调的权力和职能，主持和处理不同级次的应急管理工作，便于在出现大型危机时的应急联动，相互协调，从而形成条块结合，以块为主的管理机制，使政府能将常态管理与应急管理相结合，更好地从类别管理、部门管理转向全面整合的应急管理，不断提高各级政府全面应对突发事件的联动能力和快速反应能力。
最后，应注重应急管理机制研究，从理论和实践层面加以完善。一个成功的应急管理机制应是包括科学的信息收集机制、分析决策机制、组织实施机制、反馈调整机制、奖惩评估机制、协调机制、善后机制以及监控机制等。在政府应急管理机制方面中国起步较晚，可以引进西方先进的管理机制，做好应急管理的预警机制，从而降低风险。同时，建立健全集中领导、统一指挥、反应灵敏、运转高效的工作机制。
（二）技术建设层面，注重技术开发与科普知识的宣传。我国应加强政府科技创新体系的构建，形成以政府为主导，以参与技术发展和扩散的企业为主体，大学和科研机构参加，并有中介服务组织广泛介入的一个为创造、储备和转让知识、技能和新产品相互作用的创新网络系统。因此，有必要尽快在全国范围内集合应急管理相关方面的专家学者，进行联合研讨与交流，凝聚共识，加快我国应急管理科技创新体系的建设。同时，提高政府应急管理人员素质与增强民众防灾减灾意识，从以下三个方面努力，做好科普工作：
首先，面对突发的危机事件，各级官员不仅应该积极应对，更重要的是知道如何应对。政府应在全国范围内对中央和地方的相关应急部门的人员进行应急管理的培训，同时对一线的医务人员进行培训，以提高其在危机面前的抗风险能力。
其次，应该加快宣传全社会的防灾减灾知识。实践证明，如果社会公众拥有一定的防灾减灾知识，将有助于提高全社会检测和应对自然灾害、事故灾难的能力，最大限度地减少人民群众的生命财产损失。因此，今后有必要在全社会范围内加快普及对自然灾害预防、避险、自救、互救等知识，全面提高全社会风险防范意识、灾害救助能力。
最后，还应建设一批社会化与专业化相结合的应急救援队伍，并加强应急救援队伍的人才资源和专业技能。
（三）社会团体及国际合作层面。民间组织的力量已成为不容忽视的社会力量。大力发展民间社会组织，使其在政府的引导下，由各级应急机构组织紧急响应者、自愿者组织积极投入救灾之中。这类组织规模不大、功能各异、分布广、机制灵活、反应敏捷，正可弥补政府应对危机抓大放小的不足。汶川抗震救灾中许多志愿者开展的心理辅导、伤员医护、寻找受灾者亲人的活动，就使受灾群众的危难困苦得到及时的救助和缓解。同时，加强公民参与的制度化建设，以法律的形式对危机治理中公民参与的内容、方式、途径做出明确规定，使公民参与制度化、规范化。这有助于树立公民高度的主人翁责任意识，提高民众的爱国热情，增强民族的凝聚力，更有利于实现政府、社会力量对公共事务的共治，降低政府应急治理的成本。
从国际上看，发达国家的工作起步早，有较为成熟的经验。所以，有必要加强与发达国家在防灾减灾信息管理、宣传教育和专业培训、科技研发和国际人道主义等层面的国际交流合作，以便借鉴国外的经验教训，为我所用。
四、结语
政府应急管理的建设需要各方力量协调发展，不仅要从体系层面重视，尤其是注重制度的完善，同时还要着重于技术层面的开发，开展科技创新，提高应急管理的技术应对能力。此外，应充分重视和引导并发挥民间团体及公民的力量，使社会在危机面前更加团结。只有全方位地对应急管理的重视，方能早日健全我国的政府应急管理体系，从而为解决危机事件做好充足的准备。
主要参考文献：
[1]米切尔·k林德尔著.王宏伟译.应急管理概论[M].中国人民大学出版社，2011.
[2]陈安，马建华.现代应急管理应用与实践[M].科学出版社，2010.
[3]郑克强.政府应急管理与公共服务案例研究[M].中国社会科学出版社，2009.
篇七：未来,我国应充分借鉴发达国家的能源应急管理经验
发达国家应急管理体制机制的借鉴之处
他山之石，可以攻玉。从20世纪80年代开始，应急管理在北美地区得到政府和社会前所未有的重视，西方发达国家从20世纪80年代初期着手于应急管理体制机制建设，经过多年探索，大都形成了适应本国需要且运行良好的应急管理体系，积累了包括应急管理法规制定、管理机构设置、指挥系统、应急队伍、资源保障和信息沟通等领域的丰富实践经验。国外应急管理的先进经验可资借鉴，值得学习。综合起来看，下面几个方面是具有共性的突出特点。
（一）有执行力的应急管理机构
发达国家的实践表明，危机管理系统代表了国家最高领导层的战略决策效能和危机应变能力，发挥危机管理核心决策和指挥具有至关重要作用。应急管理体制和机制的建立与完善，关键在于建立一个权威、高效、协调的中枢指挥系统。从国外许多国家的经验来看，从中央到地方，都有一个专司减灾的机构。在不少国家，中央一级的机构，都由政府首脑担任领导，这种体制确保了应急决策的效率，重要资源的快速调配，也反映出这些国家对应急管理的重视程度。
发达国家将应急管理纳入国家整体安全战略，促使自然灾害、技术事故、国防、民防、网络安全等管理体系兼容或归并，构建统一领导、权威高效、平战结合的一元化应急管理体制机制。
发达国家在应急管理组织机构的设置与职能上大致分为两类：一是建立综合性强的应急管理机构，实行集权化和专业化管理，统一应对和处置危机，代表国家有日本、美国、俄罗斯等。美国的国土安全部和联邦应急管理局、俄罗斯的联邦紧急事务部、日本的中央防灾会议等都是高度集权的专业化应急管理机构。二是实行分权化和多元化管理，在应急管理中实行多部门参与和协作，代表国家有英国、德国、澳大利亚等。英国应对具体灾难一般由所在地地方政府主要负责处理；德国应急管理机构由多个不同部门协作组成；澳大利亚应急管理以州为主体，分联邦政府、州、地方政府三个层次。
1.日本：行政首脑指挥，综合机构协调联络，中央会议制定对策，地方政府具体实施
日本紧急状态处置机构分为常设机构和临时应急机构。常设机构包括安全保障会议、中央防灾会议、内阁应急事务和危机管理专门机构等。临时应急机构针对不同突发事件紧急设立。1999年，内阁府增设“内阁危机管理监理”（其职位相当于内阁副大臣），由首相直接任命；同时，在原“内阁安全保障室”的基础上成立“内阁安全保障与危机管理室”，共同协
调紧急状态下有关职能部门的关系。
日本从中央到地方建立了灾害对应体系——防灾会议机制。中央防灾会议作为全国防灾方面最高的行政权力机构，负责制定国家防灾政策，组织制定防灾基本规划并推行防灾基本规划的实施，协调各中央政府部门之间、中央与地方以及地方公共机关之间有关防灾方面的关系，协助地方政府和各行政机关制定并实施相关的地区防灾规划。中央防灾会议由内阁总理（首相）大臣担任会长，成员由全体内阁成员加上4个指定公共机构（日本银行、日本红十字会、日本广播协会、日本电讯电话公司）的长官和4名专家学者组成，每年召开4次会议。中央防灾会议下设由专家学者及官员组成的专门灾害委员会，常设机构为事务局。内阁官房长官负责整体协调和联络，通过安全保障会议、中央防灾会议等决策机构制定减灾对策，由国土厅、气象厅、防卫厅和消防厅等部门进行具体实施。
近年来，日本设置了防灾省，任命了防灾担当大臣，建立了从中央到地方的防灾减灾信息系统及应急反应系统。
地方政府设都道府县各级防灾会议，地方行政长官（知事）担任会长，负责制定本地区的防灾规划。一般灾害属地方管理，各级政府自动转换为本行政部门的灾害对策本部，统一指挥和调度防灾救灾工作。在非常灾害发生后，内阁总理大臣在灾害发生后30分钟内征询中央防灾会议意见，并经内阁会议通过，在总理府设立临时的非常灾害对策本部，组成危机管理中心，对灾情进行分析处理，由中央政府负责整个防灾救灾工作的统一指挥和调度。这样缓解了日常政府行政管理分权化与灾害环境中需要集权运作的冲突，确保纵向行政结构功能的发挥。
日本政府于1991年成立的东京都防灾中心[1]，起着全市防灾行动指挥部的作用。中心还设立了以知事（市长）为部长的“灾害对策本部”，警察、消防等防灾单位的首脑参加，并对救援与救护活动、消防活动、公共建筑应急对策、警卫与交通管制、人员避难场所、应急生活设施建设等方面对策的制定与实施，进行必要的审议、决策和指挥。
2.美国：行政首长领导，中央协调，地方负责
美国于20世纪70年代建立了以总统为核心的应急管理机制，由总统召集国家安全委员会讨论危机形势，有关高层工作班子为总统决策提供支持。处理危机的高层工作班子通常由副总统、国务卿、总统国家安全事务顾问、国防部长、参谋长联席会议主席、中央情报局长、财政部长等组成。
这样的体制与机制与美国中央（联邦）与地方（州）政治分权体制有关，美国的应急管理基
本上分为联邦与州两级制。1979年4月成立的国家级应急管理常设机构是联邦紧急事态管理总署（FEMA），又称联邦危机管理局或联邦应急中心。应付各种类型和各种规模的天灾人祸，从火警、地震、飓风到爆炸直到危机的最高形态——战争，无所不管。这是一个直接向总统负责，报告并负责处理大型灾害的预防、监测、响应、救援和恢复工作的独立政府机构。在全国的常设机构有10个区域办公室和2个地区办公室，每个区域办公室针对几个州，直接帮助各州开展应急计划制定和具体工作。州一级则由州紧急事态管理局行使应急管理职责。
在“9·11”事件后，美国于2003年1月成立了由联邦政府应急管理署在内的8个联邦部门的22个机构合并组建的美国最高应急管理机构——国土安全部，拥有17万名编制人员。国土安全部担负统一协调应急管理的责任，有四个主要任务：预防美国国内可能遭受的恐怖袭击，减少美国遭受恐怖袭击的可能性；最大限度地减小可能的恐怖袭击和自然灾害带来的损失；预防自然灾害；负责人为灾难事故管理，还承担美国的网络安全、边境安全等其他管理职责。在“9·11”事件之前，联邦政府应对自然灾害是应急管理的最重要的任务，现在的重点则集中在应对与恐怖袭击相关的灾害事件。[2]
在国土安全部成立后，原负责紧急事务的FEMA并入，现名为应急预防响应局，是国土安全部中最大的部门之一。在2006年卡特里娜飓风发生后，布什总统签署法案，规定FEMA在紧急状态下直接对总统负责，并进行了扩编。该机构有2600多名全职人员，近4000名协助灾后事务处理的预备役职员，每年有80.2亿美元的常规预算。FEMA的主要职能包括：及时提供有关信息；制定应急计划和预案；调动各级救援力量；协助联邦部门、州、地方政府做出处置决策；制定并执行有关教育和培训计划；支付相应灾害保险；通过国家门户网站提供相关信息服务；建设统一、高效的通信和预警系统。它下设五个职能部门：应急准备部、缓解灾害影响部、应急响应部、灾后恢复部、区域代表处管理办公室。[3]
美国的应急机制主要是从下而上地进行。首先，在危机发生之后，根据联邦应急计划，州和地方政府负有处理危机的主要责任，并进行危机情况评估，由地方、州、联邦和志愿者组织认定损失和恢复所需的援助要求。州政府调集国民卫队应对，动用州政府的资源，当地的社区组织和志愿者组织参与进来。国家政府只是“在当灾害的后果超出州和地方的处理能力之外时，提供补充性的帮助”。重大灾害影响超过州政府或地方政府应付能力，州便可请求总统与联邦支援，由总统正式宣布该地属于受灾地区或出现紧急状态，联邦政府方才介入援助。美国ICS模式将应急反应组织结构划分为计划部门、作业部门、后勤部门、财务或行政部门，并配备资讯部门、安全部门、联络部门共同辅佐指挥官。
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